浅谈地方部门预算改革的编制方法

[摘要]伴随着中央预算编制改革的步伐,地方在这方面的改革也同时开始启动,并很快取得了较好的效果。本文阐述了地方部门预算改革的进展情况,分析了地方部门预算编制中存在的困难与问题,提出了地方部门预算编制改革的措施,对进一步规范地方部门预算编制办法,提高预算编制水平起到了良好的促进作用。

[关键词]地方部门预算 编制 管理

一、地方部门预算编制进展情况

2000年4月,为总结交流各地预算改革经验,提高对预算编制改革重要性和紧迫性的认识,进一步明确预算改革的基本方针、基本内容和基本方法,财政部在河北省召开了全国预算编制改革座谈会。这次会议以后,全国各级地方财政系统积极借鉴中央和试点省份部门预算编制的经验做法,结合本地实际,不断研究,使地方财政预算编制改革的步伐明显加快,出现了全面启动、稳步推进、不断深化的良好局面,各地在部门预算编制改革方面取得了明显的成效。

截止到2002年,全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级财政都已全部实行部门预算。实行部门预算或正在进行试点的地(市)级财政共269个,占地级区划数的81%。其中,183个地(市)本级财政已实行部门预算,86个地(市)本级财政正在进行部门预算试点;实行部门预算或正在实行部门预算的试点的县(市、县级区)本级财政已实行部门预算,267个县(市、县级区)本级财政正在进行部门预算试点。

二、关于地方部门预算编制的存在的问题

当然,与各项重大的改革措施一样,各地在实施预算编制改革的过程中也不可能一蹴而就,出现了一些困难和问题,集中的反映在以下几个方面:

1.预算编制周期过短,工作量大,制约了预算编制的科学性按照《预算法》的规定,从国务院下达预算草案指示到次年全国人大审议批准,预算编制只有4个月时间,各地预算编制部门普遍感到预算编制时间过短,工作量大,没有充分时间对预算项目进行周密的论证。

2.一些部门的既得利益,影响了编制部门预算的积极性。在传统的单一功能预算编制方式下,从中央到地方,主管部门具有二次预算的分配权。实行部门预算后,预算由下级单位自己编制,主管部门不再代编,失去了二次分配的权利。另外,过去为了管理的方便曾将部分财政性资金作为预算外资金,未纳入预算进行统一管理,使地方上很多部门在资金使用上拥有较大的自。此次预算编制改革,触及了一些部门的既得利益,使原来支出成本较高的部门,经费下降幅度较大。

3.经费缺乏科学统一的定额标准,需进一步完善。在各地的实践中,对人员、公用经费定额标准的制定普遍感到很困难,原因是:一方面,各地综合财力水平难预测,特别是非税收人不确定,对支出标准的制定产生影响。另一方面,公共资源配置和日常办公耗用缺乏科学统一的标准,造成同样性质的单位,经费水平高低不一,有的能够满足需要,有的却相差甚远。因此,如何在今后的改革中加以创新、完善,是各级财政部门必须认识研究的问题。

4.项目支出预算编制和实施缺乏经验,操作存在一定的难度。现在,各地在推行预算编制改革时,财政和项目主管部门管理的角度发生了变化,财政不仅要审核细编的预算而且要审核具体的项目。这样一来,由于经验不足,且缺乏一定的操作程序,各地财政部门在项目支出管理方面存在诸多困难:(1)按照部门预算改革的要求,各部门应建立项目库,在项目支出预算中依轻重缓急进行安排,但由于不同项目之间缺乏可比性,各部门普遍感到在排序上有一定难度。从各地反映的情况看,目前列入预算编制的“项目”是一个大杂烩,小至会议和修缮,大至事业支出、公共工程项目和各种专项拨款都属于这一范围。而且,不同支出项目的目标不同,所体现的政府职能和效率的方式也不同。因而,不同项目间横向比较是困难的。为解决这一问题,部分省市借鉴中央财政的经验,也设计了针对项目投资的申报、评审等一系列表格,同财政部下发的部门预算编制表格一并使用,并出台了相应的管理办法,可以说做了大量的基础性工作。但不同项目之间如何设计合理的项目排队规则,做到公正、透明仍是一大难题。(2)在参与项目管理方面,各地财政部要做的是如何在编制项目预算之初,就项目投资的评价和绩效考核采取切实可行的办法。目前来看,各地财政部门对这方面的管理缺少切实可行的办法。究其原因,一是没有建立起独立于财政和部门之外的、公正、自律性高的项目可行性评价机构,无法对各部门上报的项目有一个全面的评价,使得项目上报、审核时随意性很大,主观因素较多。二是没有完善的财政资金绩效考核指标,对跨年度、阶段性的项目预算,不能根据指标考核提出改进措施,这在某种意义上失去了财政监督的作用。

三、地方部门预算编制改革的措施

按照财政部关于深化财政预算管理体制改革的总体部署和要求,各地认真遵循预算改革的基本方法和原则,勇于探索,大胆实践,已初步建立了一个以部门预算为主体的公平、公正、科学的部门预算编制体系。

1.建立专职机构,在组织形式上保证预算编制改革的顺利进行

建立职能专一、高效、健全的预算编制组织机构是编好部门预算的关键,也是各地财政系统进行机构改革的重点方向。随着各地机构改革的大规模展开,包括省、市(地)、县(市)的财政系统积极参照财政部机构改革的模式,剥离了以前综合业务过多的预算部门的部分职能,重新对财政内部各机构涉及预算职责的部分进行了调整,相对集中到新设立的预算部门,从而保证了部门预算编制的权威性和独立性。

2.摸清家底,统配资源,科学合理地安排公共支出

在部门预算模式中,公共支出被分解为“基本支出”和“项目支出”,它们是编制预算的核心。为了科学合理的编制这两项支出,财政部门必须清楚各部门的“家底”,即收入来源、人员和资产情况。为此,各地普遍采用下发统计表格统计人员和资产结存情况;通过会计报表和采取其他措施摸清部门预算内、外资金及其它资金来源渠道;彻底清理专项资金;建立以计算机储存、应用为主的基础资料和信息数据库等形式,较好的解决了财政部门编制和审核部门预算时基础资料不足的难题。在具体编制部门预算的过程中,为贯彻“一要吃饭,二要建设”和“有所为,有所不为”的方针,各地按照建立公共财政体系和部门预算编制的原则,大力调整和优化支出结构,清理压缩一般支出,集中财力优先保人员工资、保机构正常运转和政府确定的重点项目建设资金。要做好这一点,首先要保障各部门基本支出的合理需要,以维持行政事业单位日常工作的正常运转。基本支出的内容包括人员支出和公用支出两部分,编制的核心是制定公正、透明的定员定额标准,它涉及到人、物和工作任务。各地在开展这项工作时,参照中央财政的经验,既依据国家方针政策和财政制度的有关规定,又考虑了实际支出因素的变化。对人员经费定额标准的制定,严格按照国家工资制度和有关政策规定的开支范围、开支标准核定;日常公用经费 额标准的制定,一般以文件规定为准,没有文件规定的,按照试行办法的有关规定核定。其次,做好项目支出预算的编制工作。项目支出预算是部门预算的一个重要组成部分,它包括基本建设项目支出、行政事业性项目支出和其他项目支出三类。由于项目预算是部门预算编审的难点,资金占用量大,因而各地对此项资金的安排非常重视。一方面要求各基层部门提早开展项目的论证、研究和计划编制工作,对项目的初选、可行性研究严格把关,并积极探索建立项目库,把备选项目纳入项目库管理。另一方面,通过制定项目预算管理办法,明确项目的申报、审查程序和不同部门对项目的管理权限、职能,逐步提高项目评审论证机构的评审能力,确保项目预算的科学、可行。

3.改进预算编制,推行科学的预算编制方法

在预算编制中取消“基数加增长”的办法,实行“零基预算”,是本次预算编制改革的重点和突破。在收入方面,各地运用“标准收入测算法”编制收入预算。-在支出方面,各地基本上都在严格界定财政供给的范围上下功夫。其特点是根据部门的职能和任务要求以及现有公共资源的配置情况,将各预算单位进行分档,分别确定支出定额。在此基础上,逐项重新确定支出需要,按照有保有压、确保重点的原则,分别轻重缓急,统筹安排。在这方面,各地摸索出不少的经验。以上海市为例,上海是试行“零基预算”较早的直辖市,为改变“一年预算,预算一年”的被动局面,他们采取的作法是:人员经费按实际,公用经费按定额,专项经费按计划,部门预算一次核定,支出控制按总额,资金拨款按进度,即纳入财政供给范围的行政、事业单位经费分为三类,第一类是人员经费,严格按照单位在编实际职工数和国家、地方规定的工资标准及有关补贴标准确定,对不属于财政负担的人员和项目加以清理,使各预算单位的人员经费统一执行国家和地方政策;第二类是公用经费,根据全市此类经费的平均水平制定基本定额,对一些日常经费开支较大的部门,视财力情况适时调整;第三类是专项经费,按照需要与可能的原则安排。

4.在预算编制内容上进行创新,实行以部门预算为基础的综合财政预算形式

统一编制、统一管理、统筹安排单位预算内外资金和其他财力,推行综合预算,是地方财政部门预算改革的基本内容。各地努力做到预算内外资金统筹安排、综合平衡,改变以往财政资金按性质归口管理的做法,将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门,同时将部门所有的各项资金,包括财政预算内拨款,财政专户核拨资金和其他收入统一作为部门和单位的预算收入,统一由财政核定支出需求。

5.操作程序上实行标准周期管理

部门预算编制的时间应该提倡实行标准周期预算管理。所谓“标准周期预算”,就是将一个预算周期定为30个月,并从时间序列上划分为三个标准阶段,即“预算编制阶段”、‘‘预算执行与调整阶段”、“决算阶段”。提前预算编制的起草工作和延长预算编制时间,是提高预算的科学性、增加预算效用的基础,可以在很大程度上提高政府预算应有的法律约束作用、计划指导作用和对社会经济的宏观调控作用。正基于此认识,为了给细化预算编制、提高预算编制的科学合理性提供充足的时间,各地大都按照中央部门预算改革的办法,提前着手编制预算。在具体编制过程中,在已经实施标准周期预算的地方,一般是从预算编制阶段开始的,即从每年年初着手,在对上一年预算执行结果进行分析总结和绩效评价的基础上,结合本年度预算执行情况,测算下一年度预算收支规模和增长速度,据此编制下一年度本级预算草案。通过“两上两下”汇总各部门预算,形成本地区总预算草案,并按规定程序报批,期限为12个月。其次,从每年年初开始,进入预算执行与调整阶段。主要是组织执行预算,分析预算执行情况,办理预算调整变更手续,期限约为12个月。第三阶段即决算阶段。从第三年年初开始,组织编制本级决算草案,汇总下一级决算,形成本省或地区总决算草案,并按规定程序报批,在决算的基础上,对该预算执行结果进行分析、总结和绩效评价,作为下一年度预算的依据,期限为6个月。

实行标准周期制度,使预算的时间从传统的3―4个月,延长至12个月,这就为细化预算编制,提高预算编制的科学性,提供了较充足的时间。

6.细化预算编制,强化预算管理

各地部门预算基本上细化到基层预算单位,预算科目细化到类、款、项、目,项目支出细化到具体事项。按此编制的部门预算,全面反映人员支出、公用支出、项目支出的详细情况,清晰地归集所有收支项目,提高了部门预算编制的完整性、准确性和规范性,提高了预算编制的公开透明度,也便于人大对部门预算的监督审查。此外,为配合地方部门预算改革,加快地方财政信息管理系统建设,财政部按照‘‘统一领导、统一规划、统一软件、统一组织实施”的原则,在省、市(地)、县三级分步推广应用“e财”预算编制软件,对进一步规范地方部门预算编制办法,提高预算编制水平起到了良好的促进作用。

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