对新校区建设过程中跟踪审计的认识与实践

随着审计工作的不断深化，全过程跟踪审计越来越多地被应用到建设项目审计中。新校区建设，工程资金投入量大，建设周期长，工程类别复杂多样，不仅有征地拆迁、土建、水电安装，而且还涉及到勘探、桩基、计算机网络系统等等，建立与建设项目相适应的监管体制，是一项庞大的、复杂的系统工程。多年以来，审计尽管介入对学校基建投资的监控，但一直局限于对工程预决算的造价审计，而这只是一种事后审计，未能真正渗透到建设项目的全过程，缺乏必要的事前预防和事中控制，对工程造成的损失浪费，大都秋后算账。如何在建设过程中实行全过程、全方位跟踪审计，充分发挥审计的监督“预警”作用，笔者根据实践进行理论分析。

新校区建设中项目跟踪审计现状分析

1.跟踪审计成效明显。从笔者掌握和了解到的情况来看，全国各高校在新校区建设中，对项目的跟踪审计工作总体上说是比较重视的，开展跟踪审计的措施也是比较有力的。具体表现在如下五个方面：一是引进中介机构参与建设项目的跟踪审计，弥补了内部审计力量的不足，使审计监督进一步公开、公平、公正，进一步提高了基建管理的科学水平；二是工程审计在各高校工程项目建设有关决策讨论时，几乎都参与其中，能够充分发表自己的意见和看法，起到了较好的知情及监督作用；三是通过跟踪审计在实际中发现的一些问题，促进了各高校建设主管部门不断地加强管理、改进工作方法、提高工作效率。比如，有些高校在实施工程跟踪审计的过程中，发现在工程变更签证时，有一些人情签证、虚假签证，工程跟踪审计人员为解决这些现场变更签证中存在的问题，建议这些学校的建设主管部门专门建立了变更签证会审制度，使变更签证这一环节既透明、阳光，又统一了松紧尺度，杜绝了人情签证的情况发生。具体事例如，某高校体育馆建设中标价格2000多万元，其后变更到5000多万元，出事后经审计，核减1700多万元；四是通过实施工程跟踪审计以后，大多数高校建设主管部门现在在工程建设过程中处理问题比以往更加透明、公开，更加注重集体研究以及按规范、程序对建设项目进行管理；五是努力维护他们在工程管理中的权威性，双方在工作中相互理解、相互支持，各个方面的配合都比较到位。

2.跟踪审计问题不少。一是力量薄弱，审计部门积极性不高，一些学校还没有实现真正意义上的全方位、全过程跟踪审计。比如，一些学校由于自身审计力量有限，又没有引进中介审计机构，人手不够，水平不高，在新校区建设当中，前期的可行性论证和决策上，对编制建设项目意见书缺乏深入细致的调研，缺乏民主建设意识，定位不准，造成在建设过程中贪大求全或边建边改的情况，同时还造成工程建设资源的浪费。有的甚至刚建成不久就改变其原有使用功能，工程索赔（追索）问题时常出现，给工程造价审计增加了难度；二是权威性不强，缺乏对规章制度落实的监督。不少学校，在新校建设初期，对组织指挥、建设管理制定了大量的规章制度，比如，工程量的签证、设计变更审批、材料设备采购、工程验收等等，但由于建设时间紧，工程急于投入使用等多种原因，因此，涉及到影响进度的具体问题时，经常有跳过规定程度进行违规操作的现象发生；三是项目招标过程中，存在抓大放小现象。对于金额在50万元以上的工程项目，进入当地招标市场公开招标，而对一些配套工程，往往采用定向议标或报下浮率的办法选择合作伙伴；四是基建部门的管理职能与监督部门的职能部门的职能错位。有的基建部门承担着本应由监督部门承担的责任，扮演着监督的角色。但实际中更多的是监督部门承担着本应由基建管理部门承担的管理责任，如到工地丈量工程量、办理各项变更签证等，混淆了基建部门和跟踪监督部门的职能与作用。另外，从监督部门参与建设项目监督职能和程序来看，跟踪监督的广度和深度也不一致。

加强工程建设项目跟踪审计的对策和建议

1.提高认识，引进中介机构参与学校建设的跟踪审计。实施建设工程项目全过程跟踪审计很关键的一条，就是提高认识，人员到位。新校区建设其建设项目都是成批上，项目多、金额大，单靠学校基建部门一家来进行监督管理，能力十分有限，难以实现建设管理的目标，因此，不少学校在新校区建设中，从学校纪委、监察、审计、基建、财务等部门抽调政治素质高、业务能力强的人员，建立工程建设跟踪监督组织机构，将“内部”跟踪监督工作贯彻落实到新校区建设的每一个环节。同时，引进“外部”跟踪监督机制，采取公开招标或议标的方式招聘具有相应资质能力的工程造价咨询机构，承担建设项目的跟踪审计任务。外审机构和内审机构共同介入，内力量和外力量相结合，进一步增加跟踪审计的有效性和权威性。

2.完善制度，抓住重点，将跟踪审计落实到每一个环节。由于高校的新校区建设工程项目跟踪审计是一项新生事物，参与工程建设的各方，彼此角色分工不同，各自履行的职责也不相同，内外审计如何配合、甲、乙双方如何协调，都需要制定出一套比较规范的、切实有效的、可操作的工程跟踪审计办法来规范、约束各方的工作行为，履行各自的工作职责，避免一些无谓的争论，提高工作效率。要做好跟踪审计，还应该十分明确各个阶段的审计重点，因为跟踪是有限的，只有抓住了重点，才能把跟踪审计真正落到实处。众所周知，事前审计是控制工程造价的前提与保证，这一阶段重点是审查投资决策、审查规划设计、审查概（预）算编制、审查招投标程序、审查合同签订；事中审计是控制工程造价的核心与根本，这一阶段重点是工程项目管理审计、工程变更审计、隐蔽工程审计、材料质量价格审计、建设资金控制审计；事后审计是控制工程造价的保障与关键，这一阶段重点是把好项目竣工验收和项目竣工结算、决算审计关。

3.准确定位，转换角色，营造良好的跟踪审计氛围。一是坚持“事前参与，事中管理，事后审计”的原则，依法审计，严格按照法定的职责权限适时介入，准确掌握审计的内容、参与的程度。不推诿，不代办，不越权行事，处理好“内审”与“外审”的关系，严格按程序办事。二是准确定位。内部审计定位是“管理、效益”。主要是为单位和部门的主要领导人服务，监督的着重点一定是在促进部门加强管理、加强内部控制和提高效益上。观念上完成以监督为主到管理服务为 主的转变，即管理服务中的监督，将监督寓于管理服务中。所以，在基建内部审计监督中，要淡化“经济警察”角色，以“经济管理医生”的角色，促进高校提高建设工程的内部管理水平，完善内部约束机制，防范经济风险，提高建设资金的使用效益，确保基本建设健康高效开展。在跟踪审计中，尽管我们委托的中介机构具有独立的法人地位，校审计处脱离了工程审核过程，但仍为工程审计工作的主体，应在管理上下功夫，在组织、监督、规范、协调上做文章，营造良好的跟踪审计氛围。三是建立健全监督评价体系。对跟踪监督的评价应采取外部评价与内部评价、定期评价与不定期评价相结合的办法，及时完善建设项目的跟踪监督制度。外部评价主要由教育主管部门根据有关文件规定，依据规定程序委托社会中介机构，利用对各校基建项目单体工程的结算终审权来进行评价。内部评价主要是由内部审计部门承担，通过与管理部门合作，对跟踪监督的内部控制的效率和效果进行评价，对跟踪监督过程中监审人员提出的合理化建议或改进方案进行评价。四是实行责任追究制。新校区建设中，应该大力加强干部的法制教育，加强群众监督，提倡民主决策，努力消除监督盲点，杜绝“特事特办”、“下不为例”等不正常现象的发生，纪委、监察、审计、财务等部门联手，形成跟踪监督的合力，严格有决定权的部门和个人不适当地行使自主裁量权，避免不恰当的个人说了算。最大限度地遏制高校新校区建设中的腐败现象。

本文为湖南省教育科学“十一五”规划2006年立项课题，编号JG098