浅谈政府建设中的BT投资模式

摘要：地方政府为调动非政府资金参与政府投资项目建设，促进一批重大基础设施项目提前实施及发挥重要作用，以融资-建设-移交为基本特征的BT投融资模式越来越受到重视和采用，但是目前，因BT模式的推行时间不长、经验不多，普遍存在双方权利义务不清、监督管理薄弱等问题。

关键词：BT投资；BOT投资； 融资； 回购

一、BT投资的概念及特点：

BT是Build（建设）和Transfer（转让）两个英文单词的缩写。BT模式的含义是政府（或其授信机构）通过合同约定，将拟建的某个基础设施项目授予投资人，在规定的时间内由投资人按照政府要求承担工程的融资和建设，合同期满后政府（或其授权机构）按照合同的约定回购该项目。

BT投资是BOT的一种变换形式。BOT是对Build-Own-Transfer（建设―拥有―转让）和Build-Operate-Transfer（建设―经营―转让）形式的简称，现在通常指后一种含义。而BT是BOT的一种历史演变，通俗地说，BT投资也是一种“交钥匙工程”，社会投资人投资、建设，建设完成以后“交钥匙”，政府再回购，回购时考虑投资人的合理收益。标准意义的BOT项目较多，但类似BOT项目的BT却并不多见。

二、BT投资模式的特点

采用BT建设的项目，所有权属于政府（或其授权机构），政府（或其授权机构）仅将项目的融资和建设特许权转让给投资方。BT模式的投资方是工程项目的投资人，承担项目法人的角色，既具备融资功能，又具备类似“代建制”中的管理职能。

BT模式的特点是：（1）对建设方无资质要求，只要具备较强融资能力；（2）按照项目融资的方式融资，建设方可采取成立项目公司形式来筹措建设资金，项目建设方为项目公司的银行贷款提供担保，为便于项目公司融资，一般需业主出具回购承诺函及第三者回购担保；（3）在建设过程中，业主对工程的参与度较小，在项目建设期间，项目公司履行职能，负责项目的建设管理，不直接参与项目施工。项目施工单位、设计单位以及建立单位由项目公司通过招标确定。业主的主要职责是确定项目建设标准、验收标准和支付回购款项。

BT项目能否运作成功的首要问题是政府对项目回购资金的安排与承诺，作为BT模式回购资金来源，除政府财政补贴外，政府划拨土地开发收益、地方税收留存等其他政府财税资源均可作为回购资金的来源。

三、BT投资模式的缺陷

1、BT项目建设费用过大。采用BT方式必须经过确定项目、项目准备、招标、谈判、签署与BT有关的合同，移交等阶段，涉及政府许可、审批以及外汇担保等诸多环节，牵扯的范围广，复杂性强，操作的难度大，障碍多，不易实施，最重要的是融资成本也因中间环节多而增高。

2、BT方式中的融资监管难度大。由于BT法律性质的特殊性，法律关系的复杂性，而且是一种合同的组合，因此，融资监管难度大。

3、BT项目的分包情况严重。由于BT方式中政府只与项目总承包人发生直接联系，建议由项目企业负责落实，因此，项目的落实可能被细化，建设项目的分包将愈显严重。

4、BT项目质量得不到应有的保证。在BT项目中，政府虽规定督促和协助投资方建立三级质量保证体系，申请政府质量监督，健全各项管理制度，抓好安全生产。但是，投资方出于其利益考虑，在BT项目的建设标准、建设内容、施工进度等方面存在问题，建设质量得不到应有的保证。

四、如何解决BT投资模式缺陷

1、严格适用范围和条件，量力而行实行BT模式融资建设。

地方政府要通过授权确定项目业主，由项目业主通过招标方式选择融资人。融资人必须以自有资金和中长期融资能力作为项目建设保障，不得搞项目反担保。

2、规范BT模式项目审批，完善决策机制。

实行BT模式的项目应做好BT融资论证，编制BT融资建设方案，主要包括内容：BT融资建设的内容、范围、数量；融资人应当具备的条件和能力；合同双方的权利和义务；项目资金、质量、进度的监控措施；回购条件与程序；项目建设成本分析；回购资金的来源、依据以及对政府建设资金动态平衡计划的影响等内容。

3、规范项目发包行为，严格招标投标制度。

BT模式项目要严格实行招标投标制度。招标选择融资人的工作应在项目初步设计和投资概算批准后进行。项目业主要对融资人的融资能力、建设管理能力、履约信誉提出严格要求。融资人投入项目的自有资金不低于BT合同总价的35%，其余建设资金要提供省级以上金融机构出具的中长期贷款承诺函。分别具有融资优势和管理优势的不同独立法人，可以组成联合体承担项目融资建设，但须签订联合体协议，明确双方各自承担的工作内容和权力义务。

BT承办合同价必须控制在批准的概算内，要明确合同总价的构成，分别列出建筑安装工程费、融资人融资的财务费用、投资收益和进入总价但由项目业主掌握使用的资金额等，其中建筑安装工程费、融资人融资的财务费用一般应实行固定总价包干。

项目勘察设计、监理、施工、重要设备材料采购必须依法招标。其中，项目勘察设计、监理招标工作应由项目业主组织，融资人参与；项目施工、重要设备材料采购招标工作由融资人组织，项目业主参与。

4、合理确定权利义务，明确合同双方责任。

项目业主和融资人的权利义务应在BT合同中明确。项目业主要做好项目前期工作，完成项目初步设计前的报批和征地拆迁，监督融资人资金的到位、使用和建设管理情况，审查建设总进度计划，组织回购等工作。

融资人要筹集和足额到位自有资金、银行贷款和其他来源的资金，划入项目的专户存储、专帐管理；按设计文件组织工程建设，实施项目管理；负责组织工程竣工验收、资料归档并移交；负责质量缺陷责任期内施工、设备材料供应商保修工作的管理；投保建设工程所涉及的全部保险险种以及完成合同约定的其他事项。融资人及其法定代表人对工程质量实行终身负责制。

融资人要严格执行政府投资项目的有关规定，完成合同约定的建设内容。设计项目规模、功能、标准的设计变更，必须经项目业主同意，重大设计变更还应履行审批程序。

融资人不得将合同内容全部或部分进行转包，不得利用BT模式项目作为担保物为融资方的其他项目融资行为提供担保。

5、制定合理的回购条件和程序，保证项目正常移交。

项目业主要制定合理的回购支付条件，特别要根据政府建设资金平衡状况确定项目支付方式和回购期，预留不低于建安工程费5%的质量保证金。回购期不得在工程质量保修期内结束。项目竣工验收合格，复核回购条件的，双方应签订回购备忘录，项目进入回购期。回购备忘录报审批部门和项目行政管理部门备案。

项目业主应维护融资人的合法利益，不得随意变更回购条件，违约扣减或截留应付合同款，因融资人或项目公司加强管理或优化设计而节约的资金，项目业主仍应按合同的约定予以支付。项目不能达到回购条件的，且经整改仍不符合回购条件的，双方应在合同中约定处置办法。

6、完善管理措施，加强监督指导。

政府职能部门，如发展改革、财政、建设、规划、国土、环保、审计等，要积极支持BT模式的推行，按照各自职责加强指导、检查、评估、审计，帮助解决项目实施中的问题。发展改革部门要会同财政部门编制政府投资项目动态平衡计划，指导和监督项目业主搞好融资人招标工作；建设等行业管理部门要指导项目业主和融资人办理建设手续，监督施工招标和工程质量；项目行政管理部门要监督BT合同的执行，协调相关问题。建立BT模式财务跟踪监督制度，委托中介机构全过程跟踪审核资金到位和使用情况，适时评估项目建设成本和财务风险。

五、总结

完善BT投资已是当务之急，除了完善BT运行机制，强化政府对BT项目的监督之外，建立BT应对风险机制，确定风险种类，拟定相应的风险回避对策也显得非常重要。另外，政府运作BT应考虑引入独立第三方的中介服务。目前，国内外著名投资工程咨询和设计单位都有很强的BT投资专业知识和技能，在融资和资本运作上可以聘请证券公司或著名投资咨询公司为其服务。

另外，由于我国BT诞生的时间短、经验少，是新生事物，因此，最基本、最重要的是要有明确的合同法律保护，同时，在管理上，对项目的投资概算、设计方案的确定，工程质量的检验以及财务审计都应从法律上确定政府权力。但目前，我国尚没有关于BT的专门立法，所以更应加快立法步伐。

参考文献：

[1]国务院关于投资体制改革的决定.国发【2004】20号

[2]杨晨瑞.项目融资中的BOT模式及其风险管理.机械管理开发,2006.2

[3]张树森.BT投融资建设模式.中央编译出版社,2006