政府议案为何遭人大否决

［案例］

年初制定工作目标是我国各级政府的惯例，但如果完不成目标，政府该怎么办？据报道，2004年底，杭州市政府就一项已经注定无法完成的工作目标，向人大提出申请，希望人大允许政府更改年初的目标。这个在国内尚无先例的请求最终被人大以“年末修改指数意义不大”为由予以拒绝,而此举开了国内人大工作的先河。

在2004年初召开的杭州“两会”上，杭州市政府向市民做出承诺：今年的物价涨幅指数（即居民消费价格涨幅指数）将被控制在“2％以内”。当时部分人大代表对此表示异议，认为政府在制定这项指数时“应该更加灵活、可操作”、“2％的目标太死”。但是这些代表的建议没有被政府采纳，在政府工作报告中仍然把2004年杭州全年的物价涨幅指数目标定在了2％以内。

很快，杭州市物价部门就发现实现这个目标的难度，于是向市政府提出，应该调整年初制定的物价涨幅指数。但是杭州市政府并没有立即向人大提出修改指数的申请，而是采取措施对物价进行了最大限度的干预。

2004年4月，杭州市政府首先提高了对物价涨幅敏感人群的各项指标。例如，对低保人群，市政府采用了粮油翻倍的实物补贴方法；对离退休职工的退休工资，市政府则破例上调了25元。

2004年6月，再次收到物价局关于指数涨幅情况汇报后，杭州市政府又一次“硬起手腕”做出了最大努力：离退休职工的工资在上调25元的基础上再次上调15元；单人低保户的标准也由原来的每人每月300元提高到320元，双人低保户的标准也由原来的285元提高到300元。除此之外，杭州市还进一步加大了对市场价格的监管力度，特别是加强了对粮食市场流通中的监管。

尽管杭州市政府做出了种种努力，采取了各种措施，但是受各种因素的影响，杭州市的物价涨幅指数仍然高出了2004年初的既定目标。

据了解，杭州市人大有专门考核政府各职能部门的机构，如果年初定的目标到年终没有实现，就要被扣分，扣了分的部门就有可能达不到市民心中的满意度。达不到百姓满意度，百姓就有行使自己权利的要求和声音。

2004年9月15日，杭州市政府正式向人大提出议案，以2004年全国粮价上涨、能源原材料短缺、电力、医疗政策性调整等5项理由，来说明“完成年初确定的价格调控目标难度极大”。除此之外，杭州市政府认为引起市场物价变动的不确定因素也很多，比如“第三季度受到高温及台风气候影响”等。综合上述种种原因，杭州市政府向市人大常委会提出将物价涨幅指数由年初承诺的2％改为3％的请求。但最终，杭州市人大常委会接受了人大常委会财经工作委员会的书面意见，即“不调整原定目标为宜”，否决了政府修改年初工作目标的议案。

［分析］

由于人大否决政府议案，在全国尚属首次，立即引起了各方高度关注。笔者认为，在市场经济条件下，经济发展目标超额完成或不能全部完成都是非常正常的事，人大否决政府议案也是非常正常的，否则就没有必要通过人大审议了，关键是这种情况出现以后如何正确对待。

应该说，在这件事情上，杭州市人大和政府的做法反映了人大和政府工作的一大进步。从政府方面看，对无法实现的目标提出修改意见，是无可非议的，只是为时太晚，因为到了年终考核的时候才提出修改意见，显然已经没有实际意义，而且很有为考核而修改之嫌。但面对目标完不成的现实，政府既没有弄虚作假，也没有隐瞒实际情况，这还是值得赞许的；就人大而言，以“年终修改指数意义不大”为由，否决了政府的议案，更是一种实事求是的态度，反映了杭州市人大对人民群众高度负责的精神。

［启示］

在上述事件中，尽管人大和政府都有自己的理由，但政府毕竟处在一种十分被动的状态。那么，政府如何变被动为主动？笔者认为，最大的主动，就是认真总结经验，不断提高对经济发展的预测、决策和调控水平。

转变经济管理的思路和方法

市场经济不同于计划经济，不能动不动就定计划，而且把计划搞得很细，尤其是价格指标。在市场经济条件下，政府、特别是地方政府调控能力很有限。因为市场经济是市场在资源配置中发挥基础性作用，而这种基础性作用又主要是通过价格机制实现的。也就是说，价格主要是由市场形成的，而不是政府制定的。

在这种情况下，对绝大多数商品和劳务，政府只能通过财政政策和货币政策来影响价格，这就加大了政府对价格调控的难度。尤其是地方政府，在价格面前更是显得无能为力。因为地方政府既没有对宏观经济调控的权力，也没有计划经济时代那样的行政调控权。因此，对价格如何确定调控目标是一个很值得研究的课题。

当然，制定经济发展的总目标是完全必要的，但也只能是一个预测目标，既然是预测，就会有偏差，因此，实际情况与目标出现偏差是非常正常的，而完全相符则是不正常的。出现偏差之后，要敢于面对，特别是善于总结经验，使以后的目标定得更符合实际或接近实际，使之更好地发挥对经济发展的指导作用。

经济预测科学化和民主化

预测是为了决策，有了科学而准确的预测，决策才能正确。科学的预测要有科学的方法和手段，而不能只凭经验，拍脑袋，进行经济预测，对众多确定性因素和不确定性因素都要充分考虑到。既要考虑本地区的因素、内在因素的变化，也要考虑外部环境的变化，包括国内和国际环境因素的变化。

在实际工作中，一些地方政府在制定区域经济发展战略和发展规划时，往往有一种扩张的冲动，对目标和指标一般定得偏高，特别是对定出的目标和指标，缺乏必要的措施支持，更不要说充分考虑各种环境因素变化产生的影响了。一旦目标或指标完不成，要么修改目标或指标，要么弄虚作假，隐瞒情况，这就失去了制定目标或指标的意义，这种状况必须改变。这是关系到树立和落实中央提出的科学发展观的大问题，应当引起各级地方政府的高度重视。

民主化是科学化的前提，决策要科学，首先是民主。要善于听取各方面的意见，特别是少数人的不同意见。就上述事件而言，年初就有人大代表提出不同意见，并且提出了“应该更加灵活、可操作”、“2%的目标太死”的建议，如果这些意见和建议受到足够重视，情况就会得到改善。特别是市物价局3月份和6月份一再向市政府提出修改物价指数的申请，但却没有被受理和采纳。应该说，物价部门是尽到了自己的责任。从这个意义上讲，年终考核就不应该扣物价部门的分，而应该扣那些没有认真听取意见，“硬起手腕”盯住不放的领导和部门的分。再进一步讲，这种考核的办法也应当加以改变。

经济调控要及时有力

经济调控要取得成效，关键是要及时有力。去年我国宏观经济调控能够快速取得成效，主要经验是及时、措施得力，而且紧紧把住了土地审批和信贷两个闸门。特别需要指出的是，宏观调控的权力主要掌握在中央政府手里，因为财政政策和货币政策的制定权在中央政府，各级地方政府职能严格执行中央的政策，而不能另搞一套。目前普遍存在的那种层层宏观调控，并且以加强宏观调控为由，不愿放弃计划经济时期形成的配置资源权力的状况应当改变。因此，地方政府在进行经济预测、决策和调控时，除了要做到预测、决策的科学化和民主化外，一定不要过高地估计自己的调控能力，这就是市场经济。

同时，这里涉及到政府职能转变的问题。在市场经济条件下，政府职能主要是弥补市场失灵。而在弥补市场失灵的同时，尽可能避免政府失灵，这是摆在各级政府面前的一个重大理论和现实问题。如果这个问题解决了，我们的经济社会管理就会迈上一个新的台阶。