时间：2022-10-06 09:53:59
[案例]
民意“手术刀”剜向不良吏治
2002年4月，时任湖南省省长的张云川来到邵阳调研，形成了一份专题报告，标题是《对有损经济发展环境的人和事绝不轻易放过》，直指当地有关部门在政务工作中的不良作为，如乱收费、乱罚款，行政管理中大量存在吃、拿、卡、要现象，从而把经济落后与经济发展环境直接联系起来。
从2003年7月开始，邵阳启动了名为“优化经济发展环境”的综合测评,通过发放问卷，用民意测评政府部门工作环境。测评分两线运作：一线通过《邵阳日报》刊登问卷，请广大市民参与；一线邀请社会各界5个方面人士100名代表测评，这5个方面人员包括：市级领导、县级领导、市直机关部分处级干部、科级以下干部、社会成员代表。2003年7月8日，《邵阳市领导干部辞职暂行办法》也正式向外，其中规定“在优化经济环境测评中连续两次排名末位”，领导干部要责令辞职。这样，一条“民意测评-领导负责-整改提高”的治吏链条基本形成。
然而，第一次民意测评并没有引起轰动，有关部门也没有足够重视。半年之后，第二轮评议结果出来了，城管局由于连续两次测评倒数第一，该局局长王桂保被责令辞职。同时，邵阳市工商行政管理局排名倒数第二，其主要领导被诫勉谈话、通报批评并责令限期整改；排名靠后的该市公安局、征稽处、运管处、交警支队、房屋拆迁办也被通报批评，并责令限期整改。此结果一经媒体向社会公布，如巨石投湖，顷刻间击起千重浪，也使有关部门感到紧张不安。
三个月后的第三轮测评，出现与此前大不相同的情况。有的单位是将收集报纸的任务分解到个人，除了被测评的单位，不少社会人员主动加入了报纸争夺战中。各种各样的价格在坊间流传，从数十元到一百元。一时间，因民意测评引发“邵阳纸贵”！这一反常举动暗含一些部门想通过收集报纸自己填写问卷来增加部门得分，逃避惩罚的行为。
针对这一新情况，政策制定者果断采取措施，在第四次测评中，市“优化办”从报纸开印起，就派出专人在旁监督，并约请电视台记者随行摄录。按正常印数印好后，报纸印版在“优化办”的监督下被销毁。一系列措施下，“抢报风波”渐渐平息，测评工作得以正常进行。
[解读]
政策与对策的博弈
作为一项吏治改革新招，邵阳市用民意测评方式激励部门改变落后形象、改善政务环境，是“找准了病、下对了药”，但面对复杂的行政改革情势，能否“煲出好汤”，不仅依赖于公共政策本身的科学与合理，也将取决于是否具备必要的制度创新保障。借助民意整治不良政务环境，出发点是好的，也符合公共管理本意，但如果不能使公共政策科学或者合理，也可能在实施过程中出现问题，“邵阳纸贵”就是形象的注解。
在邵阳市优化经济发展环境的改革中，抢报风波只是表象，从历次测评的单位排名看，参与抢报的单位基本上是一些排名靠后者。究其原因，除了《邵阳市领导干部辞职暂行办法》规定对测评末位者的处罚压力外，也与这些部门的特殊性有关。城管局、工商局、公安局、征稽处、运管处、交警支队、房屋拆迁办等部门都是执法部门，直接与公众面对，在测评中就完全可能备受关注。与此同时，那些职能相对而言与公众较远的部门，则可能是无为而治，往往容易受到测评者忽视。在邵阳，甚至有部门抱怨，“民政局可以天天送温暖，为老百姓做好事，而城管局却要天天提人家篮子，公开测评得出这样的结果，其实并不意外”。
这样分析不是替执法部门喊冤，也不是说他们不存在问题，关键是邵阳市的公共政策制定需要更加科学合理。由于公共部门的特殊性，对其绩效测评非常困难，测评标准的确定就更加困难。在案例中，对一级地方政府各部门同时测评，理应有所分类，制定不同的问卷和标准，才能体现公平合理性。
在政府绩效测评活动较为完善的美国，测评主要面对某一部门，而很少对一级政府进行综合测评。即使进行综合测评，也会使用综合方法，公众满意度调查仅仅是其中一项内容。反观国内做法，则显得简单化。南京市、珠海市在测评中都出现过与邵阳相似问题，显示我们在对政府管理进行测评的活动上还有改进的必要。现在不少地方政府都在探索政府绩效评价标准体系，但要防止出现过分注重量化的趋势。尽管量化本身是科学的，但用在公共部门，效果就不一定好。
尽管有了一些波折，但邵阳市优化经济发展环境的做法还是收获不小。老百姓叫好、被测评部门高度重视，各地“取经”者源源不断，本地经济也获得快速发展机会。这给我们一个启示，政策的制定与执行不是一蹴而就，而要不断完善，不断调整，最后还要制度化，才能有所收获。美国著名公共政策研究学者林德布洛姆认为，政策过程是一个渐进调试的过程，随着政策执行，决策者必须不断根据情况修正自己最初的方案，最终达到目标。
在本案中，邵阳市优化针对测评中出现的“抢报纸”问题，马上采取监督报纸印刷发行措施，同时对弄虚作假的问卷作废处理，很快就平息风波。同时，除了正常测评外，也加大对部门的暗访，有效避免测评结果的不真实性。这些都在一定程度上有助于保障改革的效果。当然，所有这些工作要想真正起到持久作用，还需要形成机制和制度，对于那些希望通过民意考察政府工作的决策者，邵阳的做法或许可以称为一种经验。
[建议]
民意测评的方案选择
对于政府管理者来说，摆在面前的问题是，公众对社会管理和公共服务的要求越来越高，管理的难度越来越大，而自己可以运用的权力越来越小，这一切都源于政府对民意的依赖和公众对政府管理的参与。当地方政府尝试利用民意治官时，必要的科学的政策或制度设计就应该出台，除了上面的分析外，以下几点也值得考虑。
第一，选择合适的机构来组织民意测评。邵阳的做法是成立由市委、市纪委、组织部、宣传部等主要领导组成的优化经济环境考评委员会，制定《邵阳市优化经济环境测评操作规范》和《邵阳市领导干部辞职暂行办法》。还是那句老话，政府不能既是裁判员，又是运动员。所以民主测评最好是规则由政府定，但实施由第三方进行。实践中，甘肃就曾委托第三方兰州大学中国地方政府绩效评价中心评价政府绩效。青岛市的做法也值得借鉴，他们通过培训专门的政绩测评员来开展工作，既客观又专业。此外，社科院、政府各咨询机构都可以胜任这项工作。这样做能够最大限度地确保测评结果的公正与科学。
第二，科学地选择调查对象。一方面，地方政府习惯于利用报纸刊登问卷，例如邵阳、南京、武汉等都采取这种方式。其优势在于保证了问卷的有效回收，但缺点是缺乏全面性，真实性也受到影响。如果要测评政府部门，问卷最好刊登在大众媒体上，比如都市报、晚报和互联网上。邵阳的做法是把问卷刊登在《邵阳日报》上，考虑到该报纸的发行对象主要是机关单位，这显然排除了社会群体的参与。另一方面，如果要考察行政机关的服务环境，最佳的调查对象应该是行政机关工作人员以外的广大社会公众，邵阳市选择了党政机关内部领导和一般干部作为调查对象，显然不够科学。如果确实需要选择一些固定调查对象，则委托专门的调查机构进行更为稳妥有效。
第三，设计科学的考核标准及调查问卷。考核标准设计是整个测评工作的关键环节，应符合一些原则要求。比如，不能片面追求量化，对公共部门进行测评最好有主观测评要素辅助；对被测评对象按照职能分工进行分类，设计不同的测评内容也相当重要。目前各地使用的问卷都比较简单划一，不能体现差别。不仅如此，由于不能形成系统完整的考核标准体系，使许多测评活动开展缺乏制度支持，往往走过场，不能坚持不懈。近日，安徽省省政府委托政策咨询机构完成依法行政评估考核标准，就是希望在公共部门管理考核测评制度化上前进一步，这是非常好的举措。
最后，测评本身只能作为手段，测评如果不与其他规范挂钩，就很难有效果，如果责任追究不能成为一种制度，则测评很难保持效果。邵阳市的民意测评与领导干部辞职挂钩，是促进各部门重视的关键。前几年，南京市在民意测评中搞末位淘汰制，震动一批人，然而一受到批判就不能坚持，最终，一项好政策付诸东流。对于寄望于通过改革政务环境促进地方经济发展的改革者来说，改革不仅贵在创新，更贵在坚持。