县下辖市:尝试一种新的政区制度

随着县域经济的增强，县域内产业空间格局的变化，如何构建一种适应县域经济逐步增强的新的城乡管理模式和政区制度是我们需要研究的一项重要课题。因此，无论从理论上或是实践上来看，包括尝试“县下辖市”在内的我国城市制度的改革都应当提上重要议事日程。

市制的形成发展与撤县设市模式的弊端

中国是世界上最早的城市发源地之一，但建制市的诞生可以说是“舶来品”。1909年清朝颁布《城镇乡自治章程》，规定了“城”“镇”的设置条件、机构级别与职能，以及区域界线，从而首次从法律上诞生了市制。20世纪80年代以前，我国设市模式基本上与世界各国相同，即实行所谓城乡分治的“切块设市”，只是标准各异。然而，改革开放以来，基于当时的情况和认识理念，城乡合治的撤县设市成为主要模式。从此，中国的城市政区制度出现与传统设市模式相异的重大转变。自1986年以来，整县改市占到设市数量的90%以上。

应当指出，我国转型期产生的撤县设市模式有其深刻的体制背景和一定的积极意义，特别是在行政区经济运行下具有较强的操作性，得到多数政府部门的支持。但同时也存在着难以克服的诸多弊端。首先是出现较严重的虚假城市化现象，“城市人口”概念被滥用，城乡统计混乱，难以进行科学的城市比较分析，尤其是国内外比较；第二，导致城乡性质混淆，城区盲目扩展，大量耕地流失，“三农”投入减少，在一定程度上影响了农业的基础地位；第三，难以实行城乡两类政区的分类管理，也与国际普遍的城乡分治相悖；第四，从政区制度角度看，大规模撤县设市将会动摇我国传统基层政区的基石，“县”有可能逐步消失；第五，对一些县域非行政中心、规模较大的经济强镇来说（如浙江苍南县的龙港镇、江苏吴江市的盛泽镇等），在推行撤县设市模式下，由于得不到应有的政区地位，从而在制度上大大制约了进一步发展；第六，撤县设市一旦停止，还导致出现城市化快速推进而城市数量不变，甚至减少的奇特现象。

单一的“镇”政区体制已不适应形势发展

相对于县乡，我国镇的形成可以追溯到唐朝的坊（城镇），但作为正式的建制镇也是在清朝末年，即1909年颁布的《城镇乡地方自治章程》后才得以确立的。镇与市一样，也是近代商品经济发展的产物。

近百年来，我国乡镇有了较大发展，2003年中国大陆有38290个乡镇，其中镇20226个，占乡镇总数的52.8%。众多乡镇虽属同一级最基层行政区，但实际上随着经济的发展，县域生产力空间布局的变化，乡镇的规模、实力出现分化，尤其是改革开放以来，东部地区部分县市内的乡镇差异十分显著。有的中心镇人口规模已经超过10万，经济规模达到许多县级市、甚至中西部的地级市的水平，并具有巨大的发展潜力。显然，现有的乡镇政区与管理体制已经不适应这些乡镇经济社会发展、城镇规划建设管理的需要。权力小、责任大、能力弱是这些乡镇普遍存在的矛盾。特别是缺少决策权和独立的财政，因而严重影响这些乡镇的施政能力。

我国乡镇改革的思路不外乎有两种：一是强化乡镇，使其成为真正的基层实体政府；二是弱化乡镇，使其成为县派出机构，执行和完成县政府交办的事务和指导村的自治活动。我认为这两种思路都应有一个前提，这就是在服从行政区划体制改革全局的前提下尽量减少层级，精简机构，提高效率。第一种方案是虚“县”强“乡（镇）”的道路；第二种方案是强“县”弱“乡”之路。从我国各地区自然、人文、经济社会条件、发展水平等差别很大的国情来看，这两种方案都有可取之处，都可选择不同地区试行，但仍存在一定缺陷，即没有解决一部分强镇发展中的政区体制矛盾。本文探索的就是将部分县市的部分乡镇，即人口规模较大、经济实力很强的少数镇，实行“县下辖市”改革，把条件特别优秀的镇作为小城市政区进行管理，这实际上是第三种方案。近几年来，长江三角洲、珠江三角洲等发达地区实行大规模乡镇合并，产生了一批规模较大的强镇，已经为县下辖市提供了良好条件。

县下辖市的十条设想

在县以下的城镇制度改革中，我们主张尝试实行县下辖市。即根据各县域的经济水平、空间格局、城镇体系布局、交通网络系统和未来发展前景等条件，按照一定标准，选择县以下个别规模较大、条件优越的乡镇改设为市。这一制度与现有的县辖乡镇制度融合，形成我国完善的基层政区制度。

在中国，一个城市行政区一般有以下要素组成：区域范围、人口集聚规模、城市专名、隶属关系和行政等级。县下辖市的“市”，其性质和基本要素应体现以下基本特征：

（1）县辖市的隶属关系不变，仍归属县领导，由县统筹；

（2）县辖市的空间范围适度，不搞“切块设市”，实行“城乡合一”，其范围大体为经过调整后的乡镇（主要是中心镇）范围，适度微调；

（3）县辖市不搞县城设市，不搞“一地两府”。县城（直属镇）达到一定规模（如10万人）可改镇为街道或街区；

（4）县辖市专名不与“县”专名同名；

（5）县辖市的建成区人口积聚规模近期大致在8万人以上，镇域人口10万以上，人口密度每平方公里1000人以上。随着经济的发展、产业积聚力增强、非农人口的增加，这一标准可逐步提高；

（6）县辖市是乡镇政区制度的发展，并非替代，是我国城市制度的完善和规范，乡镇建制仍然是县以下政区的主体；

（7）县辖市的“市”，其行政等级一般等同于乡镇，某些管理权限可根据县域经济全局发展规划的需要适当放宽，也可由一名副县长兼任县辖市市长；

（8）借鉴国外经验，总结我国台湾省县辖市的经验教训，从大陆的实际情况出发，在县辖市的“市”试行新的行政管理体制；

（9）科学定位县辖市的职责功能，处理好“市”县关系，在全县统筹规划与发展的前提下，促进“市”的健康发展，防止分散化和重复建设；

（10）未来的县下政区将形成街区（县城）―居、市―居、镇―居、乡―村多模式并列，功能性质各异、合作分工、紧密联系、互为一体的新格局。

县辖市模式目前可选择沿海少数县域经济较发达的非县城的镇（如浙江龙港镇）试行，也可在具备条件的中西部地区试行。

推行县下辖市意义不可低估

县下辖市有利于壮大县域经济，解决三农问题，全面实现小康。县域占有中国大部分的国土和人口，县域稳定是国家稳定的基础，县域经济是中国经济的基石。推行县下辖市将大大调动有发展潜力的中心镇的积极性，发展县域小城市，通过小城市的发展增强县域经济，促进县域经济的全面、稳定、持续发展，在当前十分有利于推行“三个集中”，落实解决举国上下关注的三农问题，从而全面实现建设小康社会的目标，真正实现国家的整体繁荣、富强。

县下辖市有利于完善城市制度，保持县的稳定，推进县制改革。县下辖市是我国乡镇政区体制改革的一种创新，积极推行这一制度对于解决目前我国撤县设市体制存在的诸多缺陷，完善城市政区制度具有重要意义，可以说推行县下辖市制度是对撤县设市模式弊端的重要修正，有利于加速和规范城市化进程，克服“虚假城市化”现象。同时，这一制度还有利于保持“县”制的稳定，使“县”这一不可替代的传统地域型政区能够长期稳定，即使推进“县”制改革（虚化等），也不会使“县”消失。

总之，县下辖市为我国县乡（镇）行政区划体制改革提供了新思路，为推进农村城市化提供了新的思考。当前应以科学发展观为指导，尽快研究解决“县辖市”的设置标准、组织体制、法律地位以及如何处理好“市”与县的关系等问题。