浅谈政府行政成本问题

【摘要】改革开放以来，政府的行政成本居高不下并呈逐步上升之势，针对这种现状，本文作者就如何降低行政成本整合行政资源，提高行政效率，建设节约型社会提出了几点措施：积极转变政府职能，精简机构和人员；进行行政管理体制改革，建立有效的行政管理费用支出制度；完善消费监督制度，加大行政消费的公开力度；建立科学决策机制，提高领导者的决策水平，减少决策失误，节约财政开支；建立科学的官员考核体系激励机制；提高人员的效益观念，强化成本意识。

【关键词】政府；行政成本；行政资源；行政效率

行政成本是政府部门向社会提供公共服务，生产公共物品过程中所必须的行政投入或耗费的资源以及政府机构内部运行成本，社会公共事务管理成本和政府决策和行为成本的总和。改革开放以来，政府的行政成本居高不下并呈逐步上升之势，政府的高行政成本，直接影响和扩大了社会成本，不仅加重了财政负担，使党和政府付出了高昂的形象代价，而且也妨碍了政府行政效率的提高，如何减少行政成本，整合行政资源，提高行政效率，建设节约型社会，是一个亟待解决的现实问题。

一、行政成本居高不下的主要表现

1.行政成本管理费用呈现上升的趋势。我国高昂的行政成本是如何的“世界少有”。据全国政协委员、国务院参事任玉岭披露，从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用长87倍。行政管理费占财政总支出的比重，在1978年仅为4.71%，到2003年上升到19.03%，这个比重远高于美、日、英、法、韩等国家。而且近年来行政管理费用增长还在大跨度上升，平均每年增长23%。

2.机构庞大，人员工资性支出巨大，财政负担重，政府运营成本高。行政管理经费增长快、行政成本高，与财政供养人员数量过多也是密切相关的，我国虽然进行过多次政府机构改革，但是，始终走不出精简――膨胀――再精简――再膨胀的怪圈，在去年两会期间，九三学社中央的《关于建立行政成本信息公开与监督机制的建议》提案中提供了一组数据，我国当前吃财政饭的总人数已达4000多万，还有500多万人依赖于政府的权力实行自收自支。这意味着全国人口中，每20 多人就有一个属财政供养。零点研究咨询集团《中国居民评价政府及政府公共服务报告》结果表明，67%的公众认为目前政府公务员的总量应该减少。笔者认为，当前行政管理体制改革，提高政府行政效率，亟待卓有成效的“瘦身行动”。关于“官民比”近年来一直是个热门话题。在去年的“两会”上全国政协委员、国务院参事任玉岭指出“我们的官民比已达到1：26国家行政学院经济学部副主任王健介绍，官民比例从经济视角考察，即通过公务员与GDP的比例指标来看，我国是39人／百万美元，大大高于发达国家（美国为2.31人／百万美元），这表明我国公务员数量相对国民经济发展而言确实较多。”

3.政府管理职能的问题，职能交错，职责不清，导致财政资金消耗严重。我国自1978年改革开放以来，进行了几次大规模的政府机构改革，但随着社会主义市场经济体制的确立和发展，由于长期的对政府职能没有合理的界定，我国政府管理职能交叉，政企不分，职责不清，体现在政府职能结构上就是微观管理和直接管理多，管了很多不该管，管不好，管不了的事情以及没有管好该管的事政府管理过宽，把钱花在不该管的事情上，导致无效行政成本太大。

4.行政决策失误，盲目决策，重复建设，造成行政成本过高。决策是政府行使经济和社会管理职能的核心环节，政府决策不当，政府决策偏差，失误，其代价是高昂的，必然会导致不必要的行政成本支出。现在存在不少“三拍”工程（即拍脑袋想出、拍胸脯保证、拍屁股走人），这些项目往往缺乏事先的科学评估，脱离当地实际，结果都是匆匆收场，耗费大量财政资金，给国家带来了无法挽回的损失。

5.腐败现象直接造成大量的公共投资，公共支出流失。公车，接待，形象工程就是造成行政费用虚高的核心，公车使用存在两个方面问题：一是公车私用；二是公车资源不能优化使用，有些部门一年用不了几次车，但依然配车。据统计，截至上世纪90年代后期，我国约有350万辆公车，各种消费就只算全国公车养护费用一年就是350亿，占财政收入的百分之四左右，占行政管理费用支出的百分之十以上，我们每年的公款消费（主要是吃喝）支出相当惊人，公款送礼，公款国际国内旅游，造成了奢侈浪费的黑洞。

二、行政成本居高不下的原因分析

1.行政组织设置不科学，结构不合理。建国以来，特别是改革开放以来，我国政府为了精简机构和人员经过几次机构改革，传统的行政管理体制存在的弊端得到了一定程度的解决，但是，机构臃肿还没有得到有效抑制，政府职能还是没有合理的界定，政府职能错位，越位，机构设置不合理的问题仍然存在，具体表现在：政府职能没有得到真正的转变。由于政府职能没有合理的界定，我国党政职能交叉，造成多层管理和互相推诿等状况，增加协调工作，政企不分，政事不分，政社不分，导致政府职能过多，管理过宽，不该管的也管，从而增加政府运行成本，最终导致高成本，低效率。机构设置与人员不断膨胀，没有体现真正的精简原则。一方面直接导致政府行政管理费用的急剧增长；另一方面由于政府机构重叠，层次繁多，程序繁琐，导致行政效率低下。

2.政府权力缺少公众监督，政府决策透明性，科学性不够。去年的两会，有关行政成本的话题再次成为焦点，日前中国青年报社会调查中心与腾讯网新闻中心联合实施的一项调查显示，在17.836 名受访者中，92.3%的人认为“透明度低，政府权力缺少公众监督”是造成行政成本浪费现象的首要原因。从目前情况来看，不管是人大、政协、纪检部门，还是新闻媒体，都很难在事前对行政成本的开销情况给予有效的监督和制约。政府行政决策的缺少公众的参与，缺乏科学性，造成了政府决策失误，也是造成行政成本浪费的主要原因。

3.公共财政预算的不完备性，政府资金配置缺乏科学性。在社会主义市场经济体制下，公共财政的活动范围主要是市场调节经济失灵的领域，政府通过公共财政参与社会的资源配置，为社会主义市场经济的正常运行提供必要的服务，但是由于预算的编制不合理，人为因素较多，随意性大，缺乏必要的科学论证，造成财政支出范围不规范，支出结构不合理，预算外资金大量存在，也是造成行政成本浪费的原因之一。

4.行政人员的忧患意识，节俭意识，公仆意识淡薄，成本意识不强。像总书记在两会上强调指出的那样，各级干部能够多一些优患意识，少一些享乐行为，多一些公仆意识、少一些老爷气派，多一些节俭意识，少一些奢侈念头，和谐社会就有指望了。当前人事管理中存在许多问题，有些干部的理论素质，工作方式，工作作风不适应市场经济体制的要求，不少党政机关用钱上大手大脚和铺张浪费的现象非常严重，这些奢侈腐败消费，国家需要钱来偿付它的账单，从而必然会加重社会的负担，增加政府行政成本。

三、降低行政成本的措施

1.积极转变政府职能，精简机构和人员。政府职能是一个广泛的概念，反映行政管理活动的内容，实质和方向，政府职能问题的核心价值点，在于回答政府管什么，怎么管，发挥什么作用的问题，在行政职能没有转变的情况下，采取精简人员，撤并机构的措施，只是治标不治本，容易陷入精简――膨胀――再精简――再膨胀的怪圈，因此转变政府职能，提高政府管理效率，是有效的降低政府行政成本的途径之一。主要表现在以下几个方面：（1）分清职能，理顺关系，明确不同管理主体之间的职责关系，是实现行政职能转变的关键，推进“政府与市场，政府与企业，政府与社会”的分开，通过企业化的经营，市场化的运作，社会化的管理方式，引人市场竞争机制，真正把政府职能转变到“经济调节，社会管理，公共服务和市场监督”的轨道上来。（2）目前我国行政组织的中间管理层次繁多，职能交错，职责不清，运行成本高，现在的国务院机构改革即大部制改革就旨在整合职能相近的部门，精简机构和人员，整合政府职能，减少政府管理层次，压缩政府规模。使政府瘦身，使财政减负，降低政府行政成本。（3）全面改革政府行政审批制度，是降低行政成本有效途径，并具有可操作性，繁琐的行政审批程序必须逐步放开，必须保留的审批事项要接受全面的监督，置于阳光下公开的操作。

2.进行行政管理体制改革，建立有效的行政管理费用支出制度。深化国家财政体制改革，完善财政支出预算编制。要建立有效的行政管理费用支出制度，必须从支出预算编制的源头控制，在资金的分配上实行综合的财政预算，保证财力的统一和完整，对预算外的资金范围要重新界定，规范预算外资金的管理方法和管理制度，加强预算决策的成本和效益的分析，从而提高资金的使用效率。加强财政监督和审计监督，全面实行民主的制度，提高财务工作的透明度，增强政府行政行为的公开性和透明度，强化自身的监督管理，建立健全各项管理制度。明确干部职务消费的范围和消费数额，并对干部职务消费建立行之有效的处罚措施，做到有法可依，从而抑制惊人的“浪费”现象。

3.建立科学决策机制，提高领导者的决策水平，减少决策失误，节约财政开支。行政决策是行政管理的核心，政府决策的正确与否，直接影响到政府行为的成败，决定着行政管理的成败，决定着行政成本的降低或增加，因此决策机制非常的重要。一是政府行政决策法制化，提高政府决策的科学化和民主化，建立一套行之有效的决策制度和程序。二是健全政府决策机制，强化监督，我国政府存在着决策者的权限过于集中，权力与责任不对称，加强对权力的制约和监督，提高决策者的决策水平。三是建立健全政府重大决策责任制度和追踪制度，使每一个决策者都要对自己的决策承担责任，减少决策失误。

4.建立科学的官员考核体系激励机制。提高人员的效益观念，强化成本意识。光看经济发展指标，不计行政成本的形式主义、形象工程，其根源与目前的干部考核指标密不可分。行政管理和政策研究专家毛寿龙教授接受《财经时报》采访时说，从人事考核指标体系看，目前中国各级政府的考核指标带有明显的“GDP 化”倾向。这种公务员考核方式极容易使政府官员失去降低行政成本的内在动力和外部压力。因此要重新建立科学的考核体系，提高人员的效益观念。建立科学的绩效评估制度，将行政成本纳入干部考核指标，建立竞争激励机制，通过考试录用，竞争上岗等灵活的行政用人机制。转变领导干部的效益观念，强化成本意识，倡导务实，高效，廉洁的优良作风，要树立现代管理的效率观、价值观、竞争观、时间观、系统观，以高效的意识进行高效的管理，从而降低行政成本。

参考文献

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