金融业全面开放下对外资银行监管的构想

随着入世承诺的逐步履行,目前我国金融业已形成全面开放,在中国掀起一股外资银行进入的新浪潮, 这一方面使我国经济的得到大大的发展,但另一方面也带来一定的金融风险。如何兴利除弊,如何对外资银行进行有效的监管笔者提出了一些构想,认为可以从以下宏观和微观几个方面着手。

一、外资银行监管的宏观方面

(一) 我国对外资银行监管应采取的政策原则

我国在今后较长的时期内仍宜采取三种政策混合,即采取“对等互惠为主,适当保护为辅”的政策,并积极创造条件,逐步向“公平竞争为主,对等互惠为辅”的政策过渡。具体来说,在外资银行准入方面采取保护主义和对等互惠两者并重的作法,在具体运用方面采取灵活态度,达到对外资银行既有一定限制又充分利用的目的,在业务监管方面,目前及今后一个较长时期宜采取非完全的“国民待遇”政策。

(二) 进一步建立健全外资银行的法制体系

由于我国外资银行监管立法的相对滞后,因此难以有效地以法律手段规范外资银行的行为,导致了对外资银行监管的力度不够,在一定程度上放纵了外资银行的违规行为。因此,我们应加快外资银行监管立法的修正、完善工作。一方面,要立即着手清理现行的金融法律、法规和其他规范性文件,分清哪些规定是WTO基本原则所禁止的,那些规定是需要修改的,并及时向国内外公布清理结果。对于需要修改的,抓紧完成修改工作。另一方面,我国应在《中国人民银行法》和《中华人民共和国外资金融机构管理条例》及《中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则〉的基础上,遵照《巴塞尔协议》关于东道国与母国监管的合理分工原则,并针对外资银行在经营中出现的问题,根据WTO协议的要求,制定《中华人民共和国外资银行法》及其《实施细则》,作为与《商业银行法》平行的基本法律,使对外资银行的监管有法可依。在《外资银行法》中可对外资银行的监管目标、监管原则、外资银行的市场准入条件、业务经营及风险管理、市场退出条件、违法处理等方面做出详尽的规定,并保证这些规定和要求的科学性、稳定性和可操作性。

(三) 强化中央银行的监管职能,建立以风险性监管为主导的审慎监管制度

1.建立外资银行分级牌照制,对外资银行网点实行总量控制。

分级牌照制符合国际惯例,以本、外币业务开放为主线,客户对象为辅线,对外资银行业务分级限制。实行分级牌照制既可将抗风险能力不同的银行进行区别监管,又能充分调动外资银行抵御风险、提高经营管理水平的自觉性。对外资银行的网点(现代技术条件下的网点还包括ATM、自助银行和网络银行终端)进行总量控制,还要考虑到收购兼并和现代技术对网点的影响。

2.在属地监管的基础上全面实施并表监管。

按照巴塞尔委员会关于跨国银行国际监管交流和合作的原则要求,并表监管有利于实现对外资银行在华业务总体经营状况进行监督和控制,保证外资银行整体在华系统稳定的目标。另外,外资银行也将带来纷纭复杂的金融创新工具和产品,中央银行必须充分重视监管方法多元化和现代化,吸收国外银行业监管的先进经验,利用现代化和统计、分析方法进行风险监管的量化,尽快建立起早期风险监测、识别、预警和控制系统。

(四) 积极创建社会监督机制

对外资银行的监管,需要借助于市场力量的制约,即除企业自身在合理有效的监管下的反向激励因素外,银行监管还应该借助于企业和监管主体之外的市场监督。市场主体中的投资者以及其他各种中介机构,如提供交易服务的交易所,提供为银行业务配套的审计、法律服务等专业中介机构等等,都由于自身的利益地位而产生了对银行经营进行监督的自发动力。而作为金融服务接受对象的消费者群体,对所面对的金融服务和服务提供者行为的知情权的诉求,是“用脚投票”力量的典型主体,对金融机构的供给行为起着重要的促进与制约作用。因而,国内的银行监管当局,应该充分利用这一点,充分培育外资银行的外部市场力量,以合理,充分的信息披露要求来放大外资银行的自我风险管理效应。

(五) 加强监管的国际合作

在全球金融市场日益融合的环境中,对跨国银行的有效监管必须依赖各国金融监管机构之间的合作,我们应根据巴塞尔委员会确定的跨境银行业监管原则,加强同在华外资银行母国的监管当局的沟通和联系,以便从全球角度分析该机构。同时我们也有义务向其母国的监管机关提供信息。

二、外资银行监管的微观方面

外资银行监管的微观方面即是监管的具体策略和措施,一般说来有:

(一) 外资银行市场准入监管。对市场准入的适当限制目的是引进雄厚、信誉卓著、经营作风稳健的外资银行以及坚持适度引进的原则,以适应国内经济、金融形势。市场准入一般包括:

1.资格要求。当前一些外资银行将营运资金调往国外,与我国引进外资的初衷相悖,因此,我们应该严格要求其按营运资金的30%以中央银行指定的生息资产形式存于央行或其指定银行,杜绝外资银行做无本生意。另外,关于经营状况要求,一般允许经营业绩良好的外国银行进入,如加拿大将最近5年内经营状况良好、收益较佳作为准入条件之一,后者一般要求母国金融监管体系较完善,母行实力雄厚且与我国银行或企业有一定年限的业务往来关系。

2.设立的限制。包括地域限制、数量限制和形式限制,引进外资银行要适当考虑当地经济金融发展需要和全国整体布局的需要,切不可盲目引进,在数量上也要适度,否则非但达不到引进的目的,反而还会给国内金融业乃至经济带来冲击。目前,外资银行分行占在华外资银行的绝对主导地位,占90.8%,而合资、独资银行占4.6%,这主要由于我国监管体系还不完善,但随着我国监管水平的不断提高,今后应适当多发展中外合资银行。

(二) 业务经营监管。对外资银行业务经营监管的目的是减少或消除外资银行经营风险,保护国内尚缺乏竞争力的金融业。具体有如下两个方面:

1.限制业务经营范围。

鉴于放开人民币业务对我国金融业的负面影响比较大,因此在不违背WTO规则前提下制定一些限制措施是有必要的:①在人民币资金来源上限制。资金来源主要有以下四个渠道:一是部分资金按外汇牌价兑换成人民币,作为营运资金使用;二是以其从母行调入的外汇向当地人民银行抵押取得人民币;三是吸引三资企业人民币存款,外资银行人民币贷款企业的转存款;四是利用同业拆借取得人民币资金。人民银行可制定措施从上述渠道限制外资银行的人民币资金来源。②在人民币资金运用上限制。规定贷款只能用于对三资企业和其他经批准的企业贷款。同时要求其贷款符合国家产业政策,制定一系列控制比例,包括准备金比例与国内银行一致、本外币业务量比例,存贷款比例等,并要求人民币利率符合人民银行有关的规定。

2.再贴现和同业拆借市场进入限制。严格限制外资银行利用向中央银行再贴现或再贷款的权利。目前在上海已允许外资银行有条件的进入同业拆借市场,但要对拆借资格、金额及用途进行跟踪监管。

(三) 强调预防性风险监管。我国的《管理条例》虽对外资银行的风险监管有一些具体规定,但仍是一个相当薄弱的环节,风险监管的主要环节是稽核检查,防止和减少外资银行违法违规、违章违纪行为,我国应根据巴塞尔委员会的《新资本协议》及各国国际监管合作上达成的默契建立一套严密的风险及资产监管的报表体系,要求外资银行按规定递送财务报表及有关资料,定期对资本风险资产比例进行考察,逐步建立起对外资银行的经营风险的预警和监测系统,从而使稽核检查实现经常化、制度化、规范化。

(四) 做好对金融机构非常时期的监管。所谓非常时期的监管是指当金融机构的风险显象化,必须在短期内予以解决时,监管当局采取的救助、接管、兼并和关闭破产等监管措施,其中尤为重要的是建立风险处置安全网以防止个别机构的风险扩散为区域性甚至系统性金融风险,保障整个金融系统的安全。该安全网的主要内容包括建立合乎国家法律和国际惯例的市场退出机制和存款保险制度等。

(五) 完善现场检查和非现场检查相结合的制度。目前,我国金融监管有现场检查与非现场检查两种方式,即稽核监督部门负责现场检查,职能监督部门负责非现场检查。整体上,这一做法有利于监管部门对外检查的统筹安排,避免重复检查或检查遗漏,有利于连续地、系统地对某一机构或某一具体问题开展跟踪监管,但一个重要的前提是要加强协调和配合。具体来说,须注意如下几点:

1.明确和协调现场检查与非现场检查的职责分工。一般而言,综合性现场检查在被检查单位、检查频率和检查步骤安排上要与职能部门协调一致,检查发现的问题及时反馈,因为问题的处理还需要职能监督部门督促落实。与此同时,职能监督部门仍需根据非现场检查发现的某些具体问题开展专题性现场检查,以增强监管的针对性和及时性。这样才能形成有分有合,规范运作

的规范体系。

2.合理确定检查内容。以往的检查大都倾向合理性、合法性检查,而对外资银行的测评和监控似显不足,有必要加大对外资银行风险性检查力度。

3.规范检查方法,建立定性分析与定量分析考核相结合的现场检查制度。我们可以引入CAMEL和ROCA标准进行评审。每次检查后都根据评级结果给予银行一个综合评价,如稳健的银行、一个被发现有缺陷的银行、有问题的银行、处境艰难的银行、极可能倒闭的银行,并分别不同情况确定相应的监管措施。

(六) 借鉴国外监管经验

1.加强对监管人员的专业化培训、专业化分工,提高监管的深度。

以美国为例,美联储已建立起一套比较完善的培训体系,从初级到高级有不同的培训目标、内容及教材。要想成为一名有签字权的检查人员,必须经过2到3年的培训,经过两次正式的考试才能拿到华盛顿总部签发的检查员证书。另外,美联储在对监管人员进行专业化培训的同时,还实行了合理的专业化分工,将非现场财务分析人员和机构联络人分开,机构联络人员和现场检查人员分开。

相对于我国,监管人员多数是在工作实践中学习,没有针对监管人员的培训计划,这就造成监管人员水平参差不齐,无法达到统一的监管标准。而且,我国目前的外资银行监管人员是全能型监管人员,既是财务分析员,又是现场检查人员,还负责机构的日常联络,由于监管人员涉及的环节过多,监管工作无法深入进行。

2.设置在华外资银行综合监管员,负责协调对外资银行所有在华分支机构的监管工作。

我国对外资银行在华分支机构的监管实行属地监管的原则,各地人民银行分行分别负责对所辖范围内外资银行分行的监管,很多人力、精力用在对分行具体业务的监管检查上,而没有从总体风险控制角度来把握外资银行在华业务风险。而设置外资银行综合监管岗位,可以获得外资银行在华风险暴露的总体状况。

3.强化监管的量化分析:我国监管的最大弊端在于大多停留在定性分析和简单的定量分析上,而要进行有效的现场和非现场监管,量化指标是关键。

美联储为各外国银行分行及子公司建立了一个的评级体系,从风险管理、业务管理、法规遵守、资产质量等几方面对外国银行分行及子公司进行评级,以此作为掌握外资银行经营状况和系统地把握其潜在风险的一种工具,并且对不同类型的外资银行采用不同的监管方法。

外资银行在中国既有分行,也有法人附属机构,外资银行的机构类型不同,风险也有所不同,因此,对分行的监管和对独立法人的银行的监管应有不同的侧重。但我们目前对所有的外资银行都使用CAMEL评级方法,并没有根据监管对象的具体情况修正相应的评价标准。例如CAMEL评级体系中的C和L,即资本和流动性分析对分行并不适用,因为分行没有自己的资本结构,而且由于存款来源的限制,流动性更多依赖于总行,因此,对于分行,监管当局更应注意其遵守法律法规的情况。

4.对外资银行分行要加强对其母国母行风险的研究。

为了更全面地了解外国银行的经营状况,美联储不仅对美国境内的外国银行进行评价,而且尽量从外国银行的母行收集信息,以评价外国银行母行对其海外机构的支持程度。因为外资银行分行风险很大程度上取决于外资银行母行的经营状况和资金实力。而在我国,由于人民银行总行的人力比较有限,可以在人民银行各大区行分别设立国家风险分析组,负责对不同国家或地区和不同银行风险状况的分析,分析报告的成果在各个监管分行之间共享。

(作者单位:贵州财经学院国际经济学院)