浅谈如何健全完善土地市场

【摘 要】土地是城市存在和发展的基础。土地市场在城市建设中发挥着积极作用，提供巨大的财力支持。营造稳定、公开、公平、安全的土地市场，势在必行。

【关键词】土地市场；市场环境；国有土地资产

土地是人类赖以生存的物质基础和发展生产的基本要素，是一切社会经济活动的载体，在现代社会也是城市存在和发展的基础。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，土地市场也随着发育和兴起，国有土地资产价值日益显化，并在城镇建设中发挥了积极作用，提供了巨大的财力支持。特别是近年来，按照中央文件精神，我县进一步加强国有土地资产管理，走出了一条以地建城，以地兴城的路子。但是，从目前情况看，仍然存在着一些问题，主要表现在土地市场机制不健全、管理不规范，土地资产流失等现象，阻碍了土地市场体系建设。为适应跨越式发展的需要，进一步创新经济发展环境，提高城镇建设品位，增强发展竞争力和投资吸引力，实现经济、社会、环境的协调发展，必须树立“经营土地、经营城镇”的全新理念，建立“产权明晰、规划完善、调控有效、运行规范”的土地资源配置新机制，充分运用价值规律和市场配置土地资源，优化土地利用结构，实现城镇土地集约高效利用，为经济社会和生态环境可持续发展提供保障。

一、创新市场环境，经营城镇土地

要经营好城镇土地，必须建立一个稳定、公平、安全的土地市场环境，必须把握好集中统一供应土地、严格控制供应总量、公平市场配置、营造市场环境四个重要环节。

——坚持对土地供应的集中统一管理，垄断土地一级市场。

加强土地的集中统一管理是多年来管好土地的一条基本经验，也是中央关于加强土地资产管理的重要措施。政府及土地管理部门既是土地市场的管理者，也是城镇国有土地的“业主”，在有效行使管理审批权的同时，要牢牢掌握土地供应的主动权，坚持建设用地供应的集中统一管理，坚决杜绝多头批地、多头供地。首先，要依法履行法律赋予的职责，实行建设用地统一征地。各类建设项目使用集体土地，必须由土地管理部门代表政府统一征用，签订土地统征协议，用地单位不得与被征用土地的乡、村、组私自签订征用土地协议。建立征用土地、土地补偿公告制度，对征用土地的面积、地类、补偿标准、批准用途依法进行公告，确保补偿方案和人员安置方案的落实，维护被征地村、组、农户的合法利益。其次，建立土地收购储备制度，建立健全土地收购储备机构，对城镇规划区内的国有存量土地、农村集体土地及重点项目建设用地，通过征用、置换、收回等方式进行收购储备，实行统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理，完善配套基础设施，为城镇建设用地做好准备。第三，按照城镇建设总体规划，土地管理、城建部门研究制订土地收购储备规划和年度计划，有计划、有步骤地储备国有土地资产。第四，强化国有划拨用地管理，城镇规划区内的国有划拨用地，用地单位和个人不得以任何方式转让土地使用权，不得改变划拨土地用途，不得进行商业、娱乐等经营性活动和商品住宅开发，划拨土地改变用途和转让的，必须向土地管理部门申请，报县人民政府批准，签订国有土地使用权出让合同，交纳土地使用权出让金，严禁国有划拨土地未经批准进入市场自由交易，扰乱土地市场秩序，造成国有土地资产流失。

——严格控制建设用地总量。

只有严格控制建设用地供应总量，才能充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，提升土地资产价值，提高城镇土地利用效率。

控制建设用地总量，首先要控制新增建设用地增长，特别要控制耕地转用量，切实保护耕地。二是要科学定位城镇规模，我县处于自治区南北东西的交通枢纽，人流、物流量大，具有发展商贸流通的区位优势，要根据经济发展规划，统筹安排、合理布局、精心编制城镇建设规划。所有建设项目用地都要在土地利用总体规划确定的建设用地范围内安排建设，超出土地利用总体规划范围建设的项目一律不予供地。

坚持走内涵挖潜的路子，加大盘活存量国有土地力度，立足城镇建设用地整理和旧城改造，提高土地容积率。通过旧城改造，优化土地利用结构，使工业用地项目向工业园区集中，腾出空间发展城市绿地，改善城镇投资环境和居民居住环境，增加城镇吸引力、辐射力和凝聚力，保持城镇经济的持续竞争力。

——依法用市场机制供应土地。

按照市场经济规律，建立土地有形市场，依法供应建设用地。加强土地利用年度计划编制，精心测算，制定科学合理的用地计划。

严格界定土地有偿使用范围。按照国家《划拨用地目录》，除公共设施和公益事业用地可以采取划拨方式供地外，经营性用地一律以出让方式供地。在以划拨方式取得的土地上建设附带的经营性项目的，按照所占土地面积，一律纳入有偿使用范围。

建立公开、公平、公正的土地市场。严格执行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和国土资源部、监察部《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》，商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地一律以招标拍卖挂牌方式出让土地使用权。在供地计划公布后，同一宗土地有两个以上意向用地者的，采取挂牌方式公开招标拍卖供给用地。

建立健全土地市场价格体系，加强城镇基准地价管理，运用市场机制调节土地供应价格，维护市场稳定。

放开土地二级市场，完善土地交易规则。以出让方式取得的土地使用权可以进入市场进行转让、出租、抵押等流转，促进土地利用结构的优化配置。进入市场流转改变用途的，要进行地价评估，按照交易后的用途，补交国有土地使用权出让金，签订国有土地使用权出让合同。加强土地使用权交易监督，土地使用权交易价格低于市场标定价格的，政府应依法收回国有土地使用权，确保国有土地资产保值增值。

土地资源既是社会生产的重要物质资料，也是重要的社会产品和社会财富，不仅具有使用价值，而且其价格会因市场价格的增长而增长。在市场经济条件下，土地价格经常以地租的形式表示出来。

——转变职能，强化服务，营造良好的市场环境

政府及土地管理部门，在建设完善的土地市场体系过程中，要转变职能，强化服务，由审批管理型向管理服务型转变，严格执行土地管理法律法规，依法行政，实行政务公开。凡以招标拍卖挂牌方式出让的宗地，必须规范出让程序、公开政府供地政策、公开供地计划、公开土地出让信息、公开集体决策、公开查询登记资料、公平竞争、公开出让结果。以协议出让国有土地使用权的，要坚持价格评估、集体决策、内部会审、公开结果，实行阳光操作，增加土地使用权出让过程中的透明度。要转变工作作风，简化办事程序，实行办事工作日制，规定办事时限，提高工作效率；要为土地使用者提供优质服务，做好土地法律法规、土地供应信息、土地价格等咨询，创造良好的土地市场软环境，吸引更多的投资者关注土地市场，增加交易机会，降低交易成本，保障交易安全。

二、全力推进土地市场建设，加快盘活国有土地资产

城镇国有土地是我县最大的一笔国有资产，近两年我县不仅从土地市场的经营中获得了近亿元的收益，加快了城乡建设进程，还有效地保护了宝贵的耕地资源，实现了经济发展与耕地保护的协调统一。

土地市场是实现政府对土地的垄断经营权和宏观调控权的重要途径，我们所说的“经营城市”的理念，主体就是“经营土地”。一是清理闲置土地，把法律规定应收回的土地全部收回，进入土地储备库。二是按照城市建设的发展规划，由政府统一征用一部分集体土地进入储备库，包括以项目用地征用的土地。三是按照年度用地和供地计划收购一部分土地，如对一些基础设施建设项目能够明显影响地价大幅度升值的土地，土地储备中心可以先行收购，进入土地储备库，对城镇近期建设项目需使用的集体建设用地，可视情况进行收购，如需要翻建的农民和居民住宅，可按照统一规划，安排到规划区去建设，原宅基地收回或征用进入储备库。四是有计划地实施旧城改造，以城中村和旧城改造促城市经济发展。有计划的实施旧城拆迁改造，也是激活房地产行业需求，加速土地市场发育的一项重要措施。通过以上几个方面，达到城镇建设用地先存量、后增量的目的，实现政府对土地一级市场的垄断，保证由政府按照供地计划一个口子供地。按照城镇地价体系确定的标准，测定和征收土地有偿使用费，确保土地市场的公平和公正，建立起公平机制和效益机制相统一的土地市场体系。