新型城镇化背景下就地城镇化模式优化路径分析

内容摘要：当前以强调城乡统筹、产城互动、生态和谐为特征的新型城镇化推进势不可挡。新型城镇化的推进模式呈现出多维化特点。就就地城镇化推进来说，遭遇了方式粗放、动力不足、要素资源瓶颈、保障措施滞后、管理体制不匹配等诸多问题，期望通过统一认识、科学规划、创新制度等举措，进一步完善就地城镇化建设。

关键词：新型城镇化 就地城镇化 路径

新型城镇化与就地城镇化的界定

新型城镇化区别于传统城镇化，是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。它以提高农民生活质量为主题，以生态文明为理念，在城镇化、工业化、农业现代化几轮驱动中，注重化解二元结构矛盾，通过完善城镇功能，着力推进与城镇化相关的经济社会各项制度改革，逐步实现公共卫生、义务教育、社会保障等基本公共服务均等化，实现农民在居住和生活方式上由农村向城镇转变。

新型城镇化推进模式应该是多维的。西北部地区，地广人稀，经济比较薄弱，城镇化先期基础投入相对较大，因此短期内还是采用鼓励农民走出去模式（异地城镇化）为宜。东部地区，产业聚集，人口密集，资源稀缺，建议通过中小城市（镇）群，采用就地城镇化发展模式。

所谓就地城镇化，也叫家门口的城镇化，是指农村人口不向大中城市迁移，而是农民在原住地一定空间半径内，依托中心村和小城镇，通过发展生产和增加收入，发展社会事业，提高自身素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活。

近年来，农村以其宜人的规模、较好的环境质量，轻松的氛围和适当的生活节奏等比较优势不仅留住了想进城的农民，而且也吸引了部分城市居民开始下乡定居。如果不设门槛让农民自由进城，不仅会加剧城市的隐性失业，而且会使众多“城市病”日益凸现。未来新型城镇化建设道路上，伴随国家越来越多的赋予一些非主流小镇国际标准的城市功能，城市预期收益将大大减少，就地城镇化将以其独特优势和魅力成为非农就业化和市民化的可行的城镇化模式。

新型城镇化背景下就地城镇化的问题

就地城镇化推进的速度缓慢，农民依旧在编织大城市梦。一方面在广大农村千百年来积淀的“跳出农门”的观念在农民思想深处根深蒂固，他们千方百计实现主动积极迁移；另一方面，由于部分专家、学者，包括少数政府人员，热衷于大中城市建设，忽视或不屑小城镇建设，因此，在许多政策措施的导向上，依然鼓励农民进城，严重制约了就地城镇化推进的速度。

就地城镇化推进的方式过于粗放，城镇化质量大打折扣。一些地方提到城镇化，就急功近利，靠行政区划调整，撤乡并镇、撤县变市，盲目扩大城市市区的管辖面积，让失地农民上楼成为居民。中国土地的公有制性质，决定了低成本征用农民的土地、短期内迅速完成土地城镇化显得十分容易。这种带有强烈行政色彩的粗放式城镇化模式并没有贯彻以人为本的宗旨，没有考虑农民农村在城镇化过程中如何真正富起来，更没有考虑城乡如何一体化协调发展。

就地城镇化推进的动力不足，缺乏必要的产业支撑。有的乡镇零工业区；有的工业基础薄弱，普遍处于工业化初期及向中期过渡阶段，经济效益也很差，企业现有劳动力的职业不稳定性强、潜在的流动机率高，对农村剩余劳动力缺乏强有力的吸引；有的乡镇企业“遍地开花”，分散布局，难以形成聚集效应。这种缺乏产业支撑、一味追赶城镇化推进速度的模式，虽然短期来看确实消除农民、农村，但是发展后劲却令人担忧。

就地城镇化推进遭遇要素资源瓶颈。广大的农村地区，人力资源数量是巨大的，但是受工资待遇、生活环境、工作条件等比较优势的影响，人才外流现象十分严重，人才引进难度也较大。靠剩下的老弱病残人员结构推进城镇化难度可想而知。同时，由于乡村两级取消了“三提五统”，造成村集体财力普遍匮乏，仅靠每年上级拨付的日常经费度日，有的还能靠有限的土地承包租赁，拆迁安置管理费等。再看硬件设施状况。受经济发展水平的制约，农村基础设施总体比较落后。有的只注重道路、房屋、水电等基础设施建设，忽视对医疗、卫生、教育、环卫、环保、公共交通等公共设施的投入，难以形成较为完善的商业、科技、教育等社会化服务体系，公共事业的城乡二元制度痕迹很重。

就地城镇化推进保障措施滞后，农民与土地若即若离。首先，农民的土地权利形同虚设。土地虽然是农民的命根子。但是由于中国农村土地集体所有的特殊性质，基层政府却在直接经营土地，并通过征用补偿标准的订立、土地出让给谁、价格多少、利益如何分配等，把土地作为最大的财政收入来源，农民在被动土地农转非过程中几乎没有话语权，土地溢出价值也几乎都给了地方政府和房地产开发公司。其次，户籍制度是樊篱。户籍制度的基本功能是证明公民身份、提供人口资料以及方便社会治安。但是从实践来看，农村人口向城市转移、城市人口到农村去双向都受到限制。而且户籍制度上捆绑着上学、买房、就业、社保等过多的其他职能。第三，社会保障得不到保证。社会保障本是国家赋予每个劳动者的一种权利。那些长期在城市从事生产劳动，为城市发展做出了不可忽视贡献的非农非工流动人员，理应与其他的劳动者一样完全享有平等的社会保障权利。但实际操作中，这一部分人养老问题却被排除在社会保障网之外，靠其拥有的小块土地，归其户口所在地负责，造成他们既不能完全从农村和农业中退出也不能完全融入城市，离土不离乡这显然是有失公平的。

就地城镇化的管理体制不匹配，镇政府“权小能弱责大”。随着我国城镇化进程的快速推进，部分乡镇迅速发展成为经济发达镇。然而在管理模式上却一直沿袭着服务农业经济和农村社会管理的模式。镇政府名义上是一级政府，但在实践中作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权等管理职能却严重缺位，造成镇独立管理事务能力有限，行政管理能力严重不足，无法提供充足的服务。对于许多事和物，乡镇行政管理欲管不能、欲罢不忍，拳头打在棉花里。此外，随着大量外来人口的常住，管理对象不断增长，原有镇政府机构编制严重缺乏，行政管理人员难以完成当前的管理目标，一些地方只好聘用雇员来缓解人力不足。与此同时，由于乡镇没有独立财权，在统收统支的财政体制框架下，绝大部分财政收入必须上交到县级政府，而县级政府则根据镇级政府的人头费下拨财政支出数额。这样就造成了乡镇自身可支配能力收入偏低，城镇化推进没有积极性的局面。

新型城镇化背景下就地城镇化战略优化路径

（一）统一思想认识，坚定推进就地城镇化的信心和决心

各级领导干部要进一步统一认识，切实把工作重点转移到小城镇建设上。尽快成立专项工作领导小组，并将推进农村“就地城镇化”列入地方党委、政府的重要议事日程，落实责任分解，建立督查考核机制。同时，利用广电、报刊等广泛宣传新型城镇建设的战略意义，在广大农村营造氛围，传递城镇建设的正能量。

（二）科学合理规划，打造城乡一体化布局

城镇是一座“微型城市”，也要用“经营”的理念去打造。在摸清本地城镇建设现状的基础上，一定要以发展的眼光、超前的意识、高起点高水平编制不同时期的发展规划。因为城镇化建设过程中制度等软件可以修补，而城市建设等硬件却无法推倒重来。

（三）实施产业先导战略，以工业化带动城镇化

城镇化要聚集人气不唱空城计，关键必须落实项目为王理念，以产业为支撑，以工业化为先导，才能让企业安营扎寨，让流动人口驻足落户，让城镇像城市。没有产业的发展，人口集聚可以说只是纸上谈兵。为此，必须严格控制大中城市工业用地指标，倒逼制造企业向小城镇作梯度转移，从而将大城市逐步打造成政治、文化、科研开发、金融、商业中心，那些游离于城市边缘的务工人员受城市变迁的影响也会逐步返乡就业。随着投资者开办工厂吸引人口向城镇集中，形成工业和商业；居民建房买房租房形成居民区，解决人口城镇化问题指日可待。当然也要注意项目的选择性，遵循群众利益至上的原则，尽可能避免群众上访事件的发生。

（四）整合要素配置，切实推进各项民生幸福工程

1.创新土地制度，确保农民土地权利。要深入推进农村土地制度改革，建立农村土地流转交易平台，实行土地资本化和土地交易市场化，变土地不动产为动产，变虚拟资本为实际资本，允许农民带着资产进城。同时，加强对土地经营权流转的监管和指导，实行阳光操作，不断提高失地农民的政策补偿水平，将土地增值的收益真正从政府手中转移到农民手中。

2.探索新的户籍制度，实现城乡居民迁徙的双向自由。人的城镇化绝对不是简单地改户口，而是实现从户口身份到城乡二元结构的实质转变。要有序放开落户限制，分层次设不同门槛让该进的进该出的出。同时逐步剥离粘附在城镇户口的各种福利，这样城市化才能均衡发展。与此同时，还要研究探索城市居民到农村落户的情况，一并考虑小产权房的合法化问题。

3.改善基础设施，实现城乡公共服务均等化。基础设施是一个城镇先导性、保障性的基础工程。改善基础设施的重点和难点在于资金的筹措。要积极探索市场机制，拓宽投融资渠道，鼓励民间组织社会力量和闲散资金共同参与基本公共服务。为避免重复建设，将有限的资金用在刀刃上，一些优质资源可以通过联合办学、连锁布点、集团化管理、组团结对等方式实行向小城镇延伸，从而有机整合文化、教育、医疗等资源。

4.健全社保体系，实现城乡居民幸福指数的攀升。要在土地之外给予农民最基本的生活保障，建立和完善农村基本养老保险、农村合作医疗保险、农村特困人群医疗救助、农村最低生活保障为基本框架的多层次的农村社会保障体系。创造性地拓展社保筹资渠道，结合当地实际，谨慎运用“以土地换保障”、“以农村住宅换城镇安置房、农村土地承包经营权置换社会保障”模式。同时应进一步加强农民就业培训，以便为那些因知识结构单一处于明显就业劣势的农民提供长期保障。

（五）改革行政管理体制，实施社会管理创新工程

1.实施“扩权强镇”改革。针对苏南一些人口达20万人、财政收入达10亿元、已经初步具备发展中小城市条件的经济强镇，要借鉴温州做法试点建设镇级市。赋予中心城镇政府基本的财权和事权等10项权限，增强中心镇政府的权能，改变“人大衣小”、城市乡镇化管理的局面。

2.探索中心镇管理体制。大量流动人口的涌入改变了传统农业社区以血缘和地缘为基础的人际关系，出现了以职业为纽带、同时又保留了乡土社会某些生活秩序和原则的人际关系。因此必须吸纳和借鉴城市社区流动人口管理的经验教训，摸索出一套适应城镇化发展特点的新型流动人口服务管理体制。

3.加大政务服务平台创新力度。要围绕服务型政府建设目标，逐步探索整合镇行政服务中心、便民服务中心、产权交易中心、政府采购中心、工程建设管理中心等，进一步精简行政审批事项，优化审批程序，实行政务公开，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，同时鼓励社会监督，使政府行为更透明，办事效率更高。

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