对城市存量土地再开发的思考

城市存量土地再开发已经成为当前城市建设和发展的重点问题。为有效推动该项工作，全国部分城市从“城市更新”“低效用地再开发”等角度展开系列探索与创新。各地探索与创新一定程度上突破了旧有的政策框架，取得了良好的效果。本文梳理总结了各地城市存量土地再开发的政策创新点，并有针对性地提出若干建议。

一、存量土地再开发的创新举措

2009年，深圳、广州出台《深圳市城市更新办法》《广州市三旧改造工作意见》，率先全面开展存量土地再开发政策创新，将存量土地再开发作为推动土地集约利用、提升城市功能、实现城市可持续发展的重要举措；2013年，国土资源部在总结提升深圳、广州试点经验基础上，制定《城镇低效用地再开发试点指导意见》，进一步在上海、江苏等全国10个省市开展存量土地再开发试点。各试点地区结合实际情况相继出台了实施办法，展开了系列创新； 2016年，国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确低效用地再开发是新型城镇化建设的重要举措，要求建立城镇低效用地再开发激励机制，坚定和明确了存量土地再开发的方向。当前各地就城市存量土地再开发的实践，一定程度上突破了旧的政策框架，取得了良好成效，创新点主要在于以下几个方面。

1.拓展自行开发政策路径

在旧的政策框架下，我国城市存量土地再开发的唯一路径是政府土地征收或者政府土地收储，即拟作为道路、学校、医院等公益性用途开发的土地，政府征收后划拨给新的用地单位；拟作为商品住宅、商业、办公以及工业等经营性用途使用的土地，政府土地收储后以招拍挂方式出让给新的企业。在存量土地再开发政策创新中，各地在传统的用途管制基础上对存量土地进一步细化分类，如深圳存量土地分为综合整治类、功能改变类、拆除重建类，广州将存量土地分为全面改造类、微改造类，南京将存量土地分为低效住宅用地、低效产业用地、低效商业用地等。对符合一定条件的功能改变类、微改造类、低效产业用地等，各地允许突破土地收储政策限制，原土地使用权人可在补交土地出让金完善用地手续后自行开发。这项政策创新极大推动了城市存量土地再开发，自行开发相对于土地收储减少了征收拆迁、补偿谈判等诸多交易成本，相当部分以收储方式无法实施再开发的地块，采用自行开发方式可以有效推进。

2.实行土地增值收益分享

我国传统的土地管理理念是“涨价归公”，即土地增值收益全部归国家所有。在这种政策理念下，存量土地无论是实施公益性开发还是经营性开发，原土地使用权人只能按照现状获得补偿，无法参与再开发后土地增值收益分配。为调动原土地使用权人实施再开发的积极性，各地在政策设计中均在一定程度上体现了土地增值收益分享的理念，例如：深圳对自行开发的城中村拆除重建土地，再开发建筑容积率不超过2.5的，不再补缴地价；再开发建筑容积率在2.5至4.5之间的部分，按照公告基准地价标准的20%补缴地价；广州对旧厂区实施经营性再开发的，城区内容积率在2.0以下的，厂方和政府对重新招拍挂出让金按照4：6分成，容积率在3.0以下的，厂方与政府按照6：4分成。

3.允许再开发主体多元化

我国土地储备制度对经营性用地实现了一个口子进水，一个口子出水，在规范土地市场秩序、增强政府调控能力的同时，也造成了存量土地再开发主体单一、政府资金压力巨大的问题。面对存量土地再开发的迫切需求，单一的政府主体开发结构已经无法满足现实需要。各地试点引入了多元化主体，再开发主体扩展为原土地上使用权人、开发企业以及原土地使用权人与开发企业的联合体。开发主体的多元化，充分激发了各方活力。例如深圳除了政府作为再开发主体，原使用权人也可以作为主体，涉及多个使用权人的可将有关权利转移到其中一个权利主体后由其实施；原使用权人也可以将有关权利转移到非原权利主体的单一市场主体，或者与企业组成联合体实施开发。

4.鼓励“自下而上”决策

传统模式下政府习惯发挥主导作用，存量土地再开发的规划、计划、决策等均由政府做出，原土地使用权人和社区居民只是被动接受的角色。由于政府的有限理性，存量土地再开发中出现了忽略社区利益、缺乏人文关怀、离散社会脉络等问题，影响到社会效益。在各地试点中，原使用权人社区居民开始参与到存量土地再开发决策中，例如深圳在存量土地再开发中倡导协商式规划，形成政府、社区居民、市场主体合力推进机制，赋予原使用权人编制地块再开发规划方案的权利，保障原使用权人和社区居民在规划决策中的话语权；同时，在项目实施中至少三分之二的原使用权人同意后才能实施。原使用权人和社区居民的角色开始从被动接受者转变为决策者和推动者，存量土地再开发决策开始呈现“自下而上”的特征。

二、存量土地再开发存在的问题

1.政策框架不统一

城市存量土地再开发还没有形成一个系统的、有清晰目标的政策框架。在当前理论研究与实践探索中，存量土地再开发主要以“低效用地再开发”“城市更新”的形式出现。国土部门及土地管理学者习惯从“低效用地再开发”角度出发，其政策对象是城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，其政策目标是提升单位土地的利用强度和产出水平，促进土地节约集约利用；规划部门及建筑、规划学者则从“城市更新”视角展开探索，其政策对象是城市中衰败的区域，政策目标是多元的综合体，是人居环境及社会网络结构的更新和延续。当前存量土地再开发概念体系、工作目标、政策理念不一致的状态，一定程度上导致有关研究和探索处于混乱状态，不利于存量土地再开发制度的科学构建与长期发展。

2.路径边界不清晰

存量土地自行开发实际上将地块上新设定的土地使用权协议出让给原使用权人。土地收储与自行开发的路径边界，某种意义上就是土地公开出让与协议出让的边界。存量土地自行开发，实际上已经突破了原来经营性用地必须公开出让的政策边界，但新的政策边界尚未合理划定，部分城市将自行开发限定在较小范围内，不允许大规模的改扩建、以及再开发为商品住宅，因此，导致存量土地自行开发动力不足；部分城市在探索中政策尺度放得很大，各类土地均可以采用自行开发的方式推进，出于逐利性的考虑，原土地使用权人大部分采用自行开发或者寻找社会企业合作开发的路径，回避对抗土地收储，造成无地可储，对土地市场秩序和公平造成巨大冲击。科学合理划定土地储备、自行开发的适用边界，成为有效推进存量土地再开发的关键。

3.收益分配不科学

一是为调动原使用权人自行开发存量土地再开发积极性，各地在土地出让金测算与收取上均体现了增值收益共享的思路，但具体原则和做法林林总总，缺乏法理支撑与逻辑基础，最终的收益分配更多是政府结合征收拆迁难度、土地财政依赖程度，与土地原使用权人博弈的结果。二是自行开发与土地收储之间补偿标准差异过大，即使是同一区域类似地块，对土地原使用权人而言，采用土地收储方式获得的补偿远远低于自行开发。三是经营性开发与公益性开发土地收益差异过大，经营性用地增值中相当部分来源于周边公益开发配套，但对于土地被征收作为公益配套用地的原使用权人而言，无法参与区域土地增值收益分享。总体来说，对原土地使用权人而言当前存量土地再开发收益呈现自行开发、土地收储、土地征收依次梯度下降的格局，虽然收益分配向自行开发倾斜确可以提升部分存量土地再开发效率，但对在土地收储和土地征收中配合存量土地再开发的原土地使用权人不公平，这势必对存量土地再开发的可持续性与长期效率产生负面影响。

4.政策工具体系不健全

存量土地再开发是一项系统工程，国际经验显示，单一政策工具推动存量土地再开发的效果并不理想，必须构建不同类型且内容丰富的政策工具箱。从我国当前情况来看，存量土地再开发政策工具主要为土地征收、土地收储等强制型工具，正在创新自行开发、土地增值收益分享等激励型工具，但是法律法规支撑、产权交易市场建设、管理调控体系、公共参与和协商机制等基础型、引导型工具创建上仍非常不足。

三、对存量土地再开发的建议

1.统一政策框架

从政策设计角度来看，存量土地再开发实质基于土地收益分配变革的一系列土地开发利用制度调整；从政策实施角度来看，《土地节约集约利用规定》已经明确“县级以上地方国土资源主管部门在本级人民政府的领导下，会同有关部门建立城镇低效用地再开发、废弃地再利用的激励机制，对布局散乱、利用粗放、用途不合理、闲置浪费等低效用地进行再开发”，即国土部门作为存量土地再开发的牵头推进部门。建议逐步整合“低效用地再开发”与“城市更新”政策，将其融合统一到存量土地再开发政策框架下。 由于土地开发利用的前提是规划条件，存量土地再开发政策框架可以包容城市更新中注重人居环境等有关理念；同时，相对于低效用地再开发，存量土地再开发不局限于提升土地利用效率，也可以为历史文脉传承或环境保护降低土地利用强度，其包含了适度集约、差异化管理等诸多政策含义，这为有关政策创新与制度发展留下足够的空间。

2.合理划分适用边界

土地收储和自行开发具有各自的比较优势，科学合理划定适用边界，将使市场和政府在处理各自擅长的土地再开发中拥有较高的治理效率。对于涉及诸多利益主体地块、需要政府统筹平衡地块、公益性与经营性混合的地块以及城市核心区、生态保护区及历史风貌区等敏感复杂地块，可以通过土地收储方式实施；对于建筑功能置换地块、实施微改造地块，以及以其他土地收储方式处理成本过高、开发收益不足以弥补开发成本的地块，均可以采用自行开发方式处理。

3.深化收益分配改革

一是引入土地发展权理念，科学界定土地增值中政府、原使用权人、周边地块使用权人的贡献，为存量土地再开发收益分配奠定法理与逻辑基础，为各方参与土地增值收益分配确定政策依据。二是推动土地增值收益分配科学化、规范化，综合考虑土地所有者权益、土地使用者权益、土地增值贡献率等因素，科学设计土地增值收益的分配方式与测算方法，并形成规范性政策意见与工作条例。三是完善土地收益分配体系，统筹土地租税费收益分配体系，在出让金环节可体现效率优先原则，通过适度让利鼓励开发积极性；在税收、土地费用环节体现公平导向与利益调节，平衡自行开发、土地收储、公益征收之间的补偿标准，使原土地使用权人无论采用何种方式参与存量土地再开发，所获得的土地收益都基本保持在同一水平线上。

4.健全政策工具体系

一是完善再开发法规政策，当前各地存量土地再开发的创新做法一定意义上已经突破了既有的法规政策规定，亟需在供地方式、审批程序、收益分配等方面给予立法引导与立法支持，以期形成稳定的制度环境与开发预期。二是健全土地市场体系，存量土地自行开发相当部分通过寻找社会资金与合作方的形式实施，将合作开发权纳入土地有形市场，将有效消除存量土地再开发过程中暗箱操作以及寻租问题，促使信息流动与信息对称，提高城市土地资源配置效率。三是科学编制专项规划，建议国家层面综合考虑经济社会发展各类需求，研究我国存量土地再开发战略，编制存量土地再开发专项规划，明确存量土地再开发的近期及中远期目标、开发范围、改造方式、推进步骤等，形成存量土地再开发战略规划和行动纲领。四是创建存量土地再开发协商机制，借鉴国外社区土地再开发经验，形成公开透明、阳光操作、规范程序、公众参与的存量土地再开发协商机制，使存量土地再开发成为一个多方参与、凝聚共识的过程，在存量土地再开发中建立政府、企业、社区等多方合作伙伴关系。