林业局集体林权制度改革工作意见

集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。为进一步深化集体林权制度改革，加强森林资源保护，促进现代林业发展，增加农民收入，维护林区社会和谐稳定，根据中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔*〕10号）和中共浙江省委、浙江省人民政府《关于进一步深化集体林权制度改革的若干意见》（浙委〔*〕146号）精神，结合余杭实际，制订本实施意见。

一、充分认识进一步深化集体林权制度改革的重要性和紧迫性

集体林权制度改革是我国农村又一次历史性伟大变革。实行集体林权制度改革，将农村家庭承包经营制度从耕地向林地拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，有利于进一步解放和发展农村生产力；实行集体林权制度改革，将极大地激发农民发展林业生产经营的积极性，有利于促进农民特别是山区农民脱贫致富，创业增收，推进社会主义新农村建设；实行集体林权制度改革，建立责权利明晰的林业经营制度，有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，进一步繁荣生态文化，促进人与自然和谐；实行集体林权制度改革，培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展。

我区集体林权制度改革的主体任务早已完成。去年8月，山林二轮延包工作又走在了全省前列。但从十几年来的发展情况来看，由于相关配套措施没有进一步明确，同时，在主体改革中也暴露出一些问题，急需进一步完善和深化。目前，在深化集体林权制度改革中，主要面临着以下三方面问题：

一是经营主体小而散，发展缺乏活力。集体林权制度改革主体任务完成后，明晰了产权，落实了经营主体，农民的生产经营积极性得到了充分调动。但由于我区人多地少，分散经营所产生的林农经营面积偏少、发展资金短缺、技术跟不上、信息不灵通等问题较为明显，经营主体小而散，发展后劲不足的矛盾日益突出。镇乡对集体林地“一包了之”的做法较为普遍，在林业政策、技术、信息、资金等各个方面缺乏对林农的指导和扶持。

二是要素市场发育不全，市场化程度不高。由于缺少森林资源评估、担保等中介机构，交易变更、登记等管理机构、林权抵押贷款等融资机制，没有统一完善的林业生产要素交易市场，集体林权流转一直处于无序自发状态。森林资源缺乏科学评估，高值低估、高值低卖现象时有发生，办理林权流转变更登记的仅占实际流转总数的20％左右。流转后集中起来的优质森林资源无法进行融资抵押贷款，林业经营主体缺乏融资手段，现代林业发展遭遇瓶颈问题。

三是市场行为不够规范，缺乏公开公正公平。集体林权流转操作过程不够规范，手续不够完备，未经资产评估，优质资源得不得价值体现，未经林业主管部门办理林权变更、登记、注销等手续，流转行为在法律上得不到切实保障。部分集体资产在大多数林农不知情的情况下，由少数人私自决定转包他人，未经资产评估和必要程序，违反公开公正公平原则，造成集体资产严重流失，集体利益得不到保障，群众上访增多，形成新的不稳定因素。

二、深化集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观、构建和谐社会的要求，强化建设生态林业、发展富民林业、倡导人文林业的理念，坚持“引导、规范、透明、有序”原则，不断创新集体林业经营的体制机制；依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费；进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出贡献。

（二）基本原则。坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。

（三）总体目标。在进一步完善山林二轮延包主体改革的基础上，用一年左右的时间，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的改革目标。

三、明确深化集体林权制度改革的主要任务

按照中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革和中共浙江省委、浙江省人民政府关于进一步深化集体林权制度改革的要求，在不断完善和健全集体林权制度主体改革相关政策、措施的基础上，结合我区实际，着重围绕三个“一”目标开展深化集体林权制度改革工作，即：建立一套林权登记、变更、注销、信息公示等林权流转服务体系；形成一个森林资源评估、抵押、拍卖、担保、贷款等森林资源流转交易、融资平台；出台一批林权登记管理操作细则、林权抵押贷款实施办法等配套改革措施。

（一）建立较为完善的林权流转服务体系。明晰产权、落实经营主体、以家庭承包为主的集体林权制度改革，解决的是森林初始产权的界定问题。只有进一步建立和完善林权流转机制，才能盘活森林资产，实现森林资源的最优化配置。林权流转服务体系建设是当前我区深化林权制度改革的重点。必须由政府搭建必要的平台，依托市场化手段，建立起集体林权登记管理机构，森林资源评估、担保等中介机构，林权抵押贷款、交易窗口，林业法律咨询和林业科技服务窗口，为盘活森林资源、规范资源流转，促进现代林业发展提供便捷高效服务。

（二）建立准确高效的山林地籍信息管理系统。建立准确高效的山林地籍信息管理系统，对提高林权信息管理水平，促进林权流转高效规范，降低林权流转管理成本，减少林权纠纷，增强林业市场竞争力，促进林业信息化等诸多方面，都具有重要的现实意义。为提高林权管理工作质量，规范山林延包工作档案，应逐步将全区山林延包后的所有林权信息录入电脑，实现林权数字化和网络化管理。

（三）进一步培育和发展新型林业经营主体。进一步调整和规范山林经营方式，积极引导林农在自主自愿和明确利益分配的基础上，采取家庭联合经营、委托经营、合作制、股份制等多种形式，以资金、技术和亲情、友情为纽带，建立新型林业合作经济组织和林业经营主体，提高林农组织化程度，提高抗灾害、抵御风险和市场竞争能力。出台相关优惠政策，扶持和发展林业专业合作组织，培育一批辐射面广、带动力强的龙头企业，促进林业规模化、标准化、集约化经营。

（四）积极探索政策性林业保险制度。林业生产具有易受各类自然灾害侵袭、经营风险较大的特点，而林农风险承受能力又较为有限。政策性林业保险制度是支持林业发展保护体系的重要组成部分，要按照我省政策性林业保险制度改革的总体部署，建立健全林业保险体系，鼓励广大林农、林产业加工企业积极参加政策性林业保险，降低经营者风险。

（五）切实做好山林纠纷防范和其它配套改革工作。切实采取有效措施，加强山林纠纷的调解、预防力度，做到早排查、早发现、早解决，杜绝因山林纠纷集体上访事件，切实维护我区农村社会稳定。

加快行政审批制度改革，完善林木采伐管理机制，推行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，提供便捷服务。进一步强化支持集体林业发展的公共财政制度，完善森林生态效益补偿基金制度，逐步提高补偿标准；增加林区基础设施投入力度，加快林业基础设施建设；发展林业专业协会，充分发挥其政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等方面的作用；切实加强和改进林业管理，推行林业综合行政执法，严厉打击破坏森林资源的违法行为；健全政府主导、群防群治的森林防火、防病虫害、防乱砍滥伐的工作机制。

四、深化集体林权制度改革的具体措施

（一）组建区林权流转管理服务中心。依托区公共资源交易中心、行政服务中心林水窗口、杭州余杭农信担保有限公司等机构，构建森林资源交易流转平台。

1、设立林权登记管理窗口：负责林权证动态管理，包括林权证申请与发放、林权变更登记与注销、林权抵押登记、山林纠纷调处等工作。

2、设立林业投融资信息窗口：负责收集和林权流转供求信息、市场参考价格；提供林权流转交易、投融资等政策咨询；办理林权抵押贷款事项；协调和开展林业政策性保险业务等。

3、设立森林资源收储中心：负责为林权贷款抵押提供担保与反担保，在林农与银行之间起桥梁与纽带作用，对林权抵押贷款出险项目的森林资源等资产进行处置，化解银行金融风险，通过与林权单位双方协商进行森林资源收购，并对收储的森林资源进行受理与处置等。

4、培育和发展林业中介机构：选择1-2家资产评估中介机构，依法增加森林资源评估职能和资质，负责提供森林资源流转及相关林业中介有偿服务。主要业务范围包括：（1）森林、林木、林地资产评估；（2）林地勘查设计；（3）林木采伐作业设计；（4）编制林地利用可行性报告；（5）林权流转（招标、拍卖、挂牌出让）；（6）代办抵押融资贷款；（7）林木检尺、林业技术鉴定和其它有偿技术服务。

（二）规范和健全森林资源流转范围与方式。按照《浙江省森林、林木和林地流转管理办法》，用材林、经济林、薪炭林的所有人，可将其森林、林木所有权或使用权和林地使用权，依法全部或部分进行流转，但权属不清的森林资源不得流转。

森林资源流转可通过承包、租赁、入股以及林权抵押融资等方式进行，流转的有关合同，应报林业主管部门登记备案；以林权抵押方式进行贷款融资的森林资源必须进行评估；以其它方式流转的国有森林资源必须进行资产评估，并报经省林业主管部门核准备案；集体森林资源流转需经三分之二村民代表大会代表通过，经镇乡人民政府批准，并提倡进行资产评估；个人自留山、承包山林权流转，采取自愿原则，但流转期限不得超过山林承包的剩余期限。

（三）积极实施林权抵押贷款，加快推进林业投融资改革。金融部门按照中国人民银行杭州中心支行和省林业厅《关于开展森林资源资产抵押贷款支持我省林业发展的指导意见》（杭银发〔*〕40号）精神，尽快出台“林权抵押贷款管理办法”，抓紧开展林权抵押贷款工作。林业和金融部门要加强协作，共同研究林业投融资模式、服务对象、风险应对和贷款流程。完善林业贷款财政贴息政策和林业信贷担保方式，健全林权抵押贷款制度，按照省市统一部署，建立健全政策性林业保险制度，提高农户抵御自然灾害的能力。

（四）引导和鼓励社会力量参与森林资源流转。通过典型引路、行政推动等多种方式，鼓励各种市场主体通过承包、租赁、转让、拍卖等形式参与森林资源流转，实现林业规模化经营。依法办理相关手续，对流转规范，具有一定规模，并经林业和财政等部门核准的镇乡、单位和经营主体，按照《余杭区加快农村土地承包经营权流转的若干意见》（余政办〔*〕10号），兑现扶持政策。

（五）坚持公开规范操作，严格依法办事。按照公开、公平、公正原则，设定森林资源流转程序及林权变更登记程序；严格规范服务收费；公开接受社会监督，维护林农合法权益。依法签订流转合同，明确流转双方权利、义务，维护双方合法权益，森林资源的流转不得改变林地性质、用途。

五、落实深化集体林权制度改革的工作步骤

（一）宣传发动和政策制定阶段。*年7月－9月底

1、成立区深化集体林权制度改革领导小组及其办公室，建立协调及工作机制，落实工作经费；

2、参观学习外地先进经验，拟订深化集体林权制度改革的具体操作办法，出台促进森林资源流转相关政策，引导和规范森林资源流转；

3、召开全区深化集体林权制度改革工作会议，部署落实集体林权制度改革各项工作；

4、利用电视、报纸、网络等各种宣传媒体，做好深化集体林权制度改革宣传发动工作。

（二）组织实施阶段。*年10月－12月底

1、组建区林权流转管理服务中心，依托区行政服务中心林水窗口，设立林权登记管理窗口、林业投融资信息窗口；设立森林资源收储中心；依靠社会力量，培育和发展1-2家林业中介机构；

2、依托区公共资源交易中心，制定和落实森林资源流转交易运行机制和交易平台；

3、制订林权登记流程、林权抵押贷款登记流程、林权抵押担保贷款工作流程、森林资源资产评估流程，国有、集体森林、林木、林地招标、拍卖、挂牌流程等具体操作流程；

4、落实岗位，明确职责，提高服务质量，方便林农办事。

（三）试运行和总结提高阶段。2009年1月－6月

1、开展森林资源流转工作，完善流转信息的采集、、公示等相关制度；

2、加强森林资源流转后的监管；强化流转后的林木采伐、林地开发利用、森林资源流转合同的管理；

3、根据省、市统一部署，开展林业政策性保险等工作；

4、着手建立山林地籍信息管理系统；

5、及时总结经验，查找不足，完善工作机制；同时，通过媒体大力宣传森林资源流转，林权抵押贷款的相关政策、办事程序，为全面推进我区集体林权制度改革打下基础。

六、加强对深化集体林权制度改革的组织领导

（一）高度重视深化集体林权制度改革。各级党委、政府要把深化集体林权制度改革作为一件大事来抓，摆上重要位置，精心组织，周密安排，因势利导，确保改革扎实推进。区成立深化集体林权制度改革领导小组，由区委、区政府分管领导任领导小组组长、副组长，区委农办、区发改局、林水局、财政局、国土余杭分局、余杭工商分局、人事局、物价局、农林集团、人行余杭支行等相关单位为领导小组成员单位。区林水部门抽调相关科室人员成立区深化集体林权制度改革领导小组办公室，落实具体工作。

（二）努力形成各方面支持改革的合力。深化集体林权制度改革涉及面广、政策性强。各有关部门、镇乡要各司其职，密切配合，通力协作，积极参与改革，主动支持改革，形成主要领导亲自抓，分管领导具体抓，农林部门重点抓，有关部门配合抓的工作机制。区财政局要及时落实工作经费，人事部门要落实好机构编制问题，金融部门要抓紧出台有关融资政策，确保深化集体林权制度改革顺利进行。各群众团体和社会组织要发挥各自作用，为推进深化集体林权制度改革贡献力量。同时，要加强舆论宣传，努力营造有利于深化集体林权制度改革的社会氛围，为夺取全面建设社会主义新农村和构建和谐社会作出新贡献。