互联网挑战政府治理

首届世界互联网大会日前在乌镇闭幕，大会以“互联互通，共享共治”八个字为关键词。互联网无远弗届，对传统的政府治理和国家构成了巨大挑战。哈佛大学贝尔福科学政治研究中心不久前梅丽莎・海瑟薇的报告《相联的选择：互联网如何挑战决定》，梳理了在经济、技术、监管、政治、社会五个方面受到的现实压力。

在互联网安全与治理领域，梅丽莎・海瑟薇是一个响当当的名字。她在美国两任总统手下担任过网络安全相关工作。小布什当政期间，曾担任当时情报总监麦康奈尔的首席网络安全顾问，执掌国家网络研究组（NCSG），并曾被任命为联合机构网络特遣队主管。2009年2月奥巴马提名她作为白宫网络安全方面的负责人。不过，2009年8月，因“个人原因”辞去白宫相关职务，成立自己的咨询公司。

五大领域利益交织

《相联的选择》这份报告以抽丝剥茧的方式，介绍了互联网在经济、技术、监管、政治、社会五大领域对政府治理的挑战，这五大领域是各国“共治”的战略必争之地。

海瑟薇认为，现代社会处于对互联网和互联网经济的钱、权、控制的全方位竞争中。国家的决策是相联的，哪些国家能深刻理解互联网在这五大领域中的交织利益，并为之做好准备，这些国家便可在竞争中拔得头筹。

海瑟薇说，对于所有已实现联网的国家来说，互联网及其基础设施因极易受到干预，在战略层面具有脆弱性。但全球领导人也需意识到，由于国家经济对互联网的依赖性，他们不可能走回头路，将国家与互联网隔绝起来。

经济是各方争夺互联网控制权的第一战略领域。到2014年底，地球上40%的人将被接入互联网，大部分是西方发达国家人口。但对接入互联网的需求曲线和市场增长潜力，来源于发展中世界，如亚洲、非洲、南美洲。

扩张互联网基础设施需要运营商大量投资兴建。大量互联网公司的业务模式是OTT，即通过互联网向用户提供各种应用服务。这种应用和目前运营商所提供的通信业务不同，它仅利用运营商的网络，不少OTT服务商（主要是美国互联网企业）直接面向用户提供服务和计费，使运营商沦为单纯的“传输管道”，根本无法触及管道中传输的巨大价值。这是互联网在经济领域的第一大挑战。

第二大挑战是，在互联网发展过程中，国有通讯公司作为互联网服务提供商（ISP）崛起，这给国家“控制”私营部门带来便利的同时，也带来市场进入的问题。比如，德国政府最近宣布到2015年所有政府机构停用Verizon（威瑞森电信）的服务，转向德国电信。

技术利益层面牵涉多方决策机构和多方利益相关者，涉及到基础设施、协议、标准、安全、内容五个层面。现在互联网提供基础设施服务的是ISP，2014年，25家主要的ISP承载了全球80%的互联网流量。到2020年，ISP的数量可能会因新的基础设施技术发生变化。例如用无人驾驶飞机（UAV）或热气球来提供网络。这会带来无线电频率分配之争，领空之争，以及新老基础设施服务商之争等。

如果说ISP争夺的是互联网服务到达渠道，那么数据在互联网上如何流动则是各方在协议领域争夺的重点。构成现今互联网技术基石的协议（IPv4互联网协议第四版），可提供43亿个地址，但基于目前情况来看，远不够用。实现IPv4向IPv6的过渡已迫在眉睫，世界各国已对IPv6地址的部署“摩拳擦掌”，欧美等发达国家更是将其上升到国家战略层面。实现互联网“共治”的挑战在于，负责全球域名系统协调、IP地址分配及其他互联网协议资源的，是美国商务部国家电信和信息管理局的互联网数字分配机构。已有国家建议成立类似联合国的论坛机构来改变这一美国独霸的现状。

除经常谈到的标准和安全外，技术利益现在竞争非常激烈的是内容领域。数据的意义在于其有极重要的经济、政治和社会价值。如果运用得当，数据可帮助人们发现新的消费市场，定位犯罪嫌疑人，识别犯罪组织等。但同时也可用来监视人，获取隐私。现在争论最厉害的，是数据所有权属于谁，数据如何被处置。

此外，海瑟薇的报告还讨论了互联网在监管、政治、社会三领域引起的利益竞争。

监管方面，政府应代表人民对基础服务实施监管，用政府之手调节市场，这没有问题。问题在于，监管的客体是什么？是基础设施提供、域名系统管理、安全问题？还是具体的设备、公司？每个国家的监管都不一样。政治上，互联网基础设施虽在一国之内，但互联网是全球公地，如何划定？社会利益方面，现在互联网已发展到不由得你选择接入还是不接入的地步，不联网会失去太多。使用互联网服务变成一种基本权利，但对这种权利的界定和保护还远远不够。例如，很多国家强制要求部分互联网公司交出用户数据以协助执法调查或国家安全问题，这算不算对互联网权利的一种侵犯？人们在线下享有的隐私权、言论自由权，在线上是不是同样享有？这些问题对政府治理互联网也是挑战。

改变美国一家独大局面

海瑟薇说，互联网有个特点：谁“控制”信息流，谁就能施加经济和政治影响。当前，美国占据互联网超级大国地位――拥有网络空间的核心技术。谷歌、苹果、IBM、英特尔等信息技术公司不仅引领着网络供给，更决定了网络需求与使用。更重要的是，美国拥有网络空间的关键资源，管理根服务器的互联网名称与数字地址分配机构隶属美国商务部。“棱镜门”事件也让人们清楚地看到美国的网络“双重标准”：一边宣扬网络自由，反对别国对网络的监管，一边却在全球范围内进行网络监控，展开秘密网络攻击。

不过，世界其他国家对此也不是毫无办法。海瑟薇说，未来五年网民数量会翻番，大部分来自亚洲、非洲、南美洲;未来网络基础设施的建设，也在这三大洲。大量发展中国家人口接入互联网，会对互联网现有系统产生冲击，或可改变美国一家独大局面。

海瑟薇在报告中主要提出了如下建议：第一，未来基础设施的主角或将从ISP变成热气球和无人机，借助新的基础设施建设是提出新的网络规则的时机;第二，世界需要商讨基础网络资源的重新分配，这些讨论应在世界经济论坛（WEF）等国际性论坛中进行;第三，各国应认识到数据的重要性，对网络数据的所有权和使用权应讨论出清晰的界定和规范;第四，各国应认识到互联网作为全球公地的性质，在进行国内监管的同时应协调国际监管，防止类似美国“棱镜门”这样的事件发生。