我国政府规制改革的模式选择

[摘要]20世纪70年代末，世界各国掀起了以放松规制为特征的政府规制改革浪潮，探索出激励性规制模式。文章认为特许经营权竞标规制模式最适用于我国，并为其在我国的有效运用提出完善措施。

[关键词]政府规制改革　模式选择　特许经营权竞标

市场失灵使政府规制成为必然，但来自规制实践的问题却愈加显露，改革成为必然。各国在实践中探索出价格上限规制、区域间比较竞争规制、社会契约规制这几种激励性规制模式。激励性规制模式针对原有政府规制模式的弊端，克服政府与受规制企业之间的信息不对称，引入竞争，对被规制企业在降低成本、技术革新等方面提供激励性措施。这几种模式在我国电信业、电力行业改革中得到某种程度的运用。但在信息不对称、成本、市场需求及竞争效应不确定的条件下，这三种模式在我国的适用性较差。相对而言，特许经营权竞标模式较少地受到信息不对称的影响，具有较强的适用性。

一、特许经营权竞标模式简介

20世纪60年代末，新制度经济学的代表人物之―――哈罗德・德姆塞茨提出“特许竞标理论”，他认为在具有自然垄断性质的行业通过特许竞标的方法既可以提高生产效率，又可以防止信息不对称等问题所导致的配置效率损失。该模式主张以竞标方式来代替政府规制，其基本思路是通过拍卖或招标的方式，引入多家企业竞争某一产品或服务的特许经营权，在一定质量要求下，由报价最低的企业获得特许经营权，同时也使中标企业的经营最大限度地符合政府规制的意图，即实现社会福利的最大化。

特许经营权竞标规制模式较少地受到信息不对称的影响，也减少了规制成本。由于平均成本定价是由竞标者之间的竞争而不是由管制者决定的，政府仅是充当拍卖者而不是管制者，便不要求其必须掌握相关的信息，减少收集信息的成本；竞争的引入提高了垄断市场的可竞争性。生产前价格的竞争使得价格与利润保持在竞争性水平上。中标企业在经营期间有自主经营的权力，加上特许经营权设有规定的年限，在潜在的竞争压力下，在位企业为防止在下一经营期限中丧失经营权，必然会不断地降低成本、改善质量、提高效率；此外，由于利润更接近或等于正常利润而不是显著的超额利润，又不至引起过渡投资；中标者可以更有动力，更有效地利用现有资源，而避免收益率管制的无效率，优化投资。

特许经营权竞标模式已运用于西方各国的有线电视、自来水、电信、铁路等公用事业领域，我国自2004年5月1日起开始实施《市政公用事业特许经营管理办法》。随着经济的发展，公众对公用基础设施的需求量增加，并且社会公众要求提高公用事业服务质量以及公用事业的发展需要降低成本、提高效益，这些问题都是特许经营权竞标模式可以充分发挥作用的领域。

二、特许经营权竞标在运用中应注意的关键问题

1、特许经营权再竞标后的资产转让问题

当前的特许经营权所有者在机器设备上已做了很大投资，而这些投资是新进经营者必须做的。因此，特许经营权转让后如何处理资产转让问题不仅对在位经营者的战略性优势产生影响，而且影响在位经营者和新进企业在竞标时的竞争强度。特许经营权投资具有很强的积淀成本，如果特许经营企业在新一轮的特许经营权竞争时失败，其资产届时又不能全部折旧，资产转让则成为一个必然要面临的问题；并且因受技术差距和资产专用性的限制，转让过程中仍不可避免地会造成资产的损失。

2、特许经营权招标过程中竞争不足的问题

特许经营权招标的目的在于充分利用招标过程中的竞争机制，以此择优确定经营者，但在实践中却往往因为竞争不足而受影响。首先，竞标者之间存在串通、合谋的可能性。竞标者数量越少时，这种可能性就更大。其次，信息不充分、不对称的影响。招标文件中提供信息的详细程度、招标文件的范围、公告时间的长短等因素会直接或间接影响竞标者对信息的掌握。信息不对称是在位经营者一个非常重要的优势。在位经营者现在拥有特许经营权，比新加入企业掌握更多的有关成本和需求的信息。在位经营者拥有的这些战略性优势使得其他竞标者不愿或没有能力与之竞争，致使招标过程中竞争不足。

3、特许经营权拍卖过程中可能产生过度竞争的问题

过度竞争是当前我国市政公用事业特许经营权竞标实践中最为突出的问题。由于被拍卖的大都是国有产权，企业的资源本质上是公有的，竞标者总是希望能从这种公有财产中分享尽可能多的个人收益。由于银行同样属于国有，企业的债务约束软化，承担的利息成本很低，难以形成外在的债务压力促进其提高效率。实力较强的在位企业为巩固垄断地位，不惜以亏损价中标，排斥潜在的竞争对手；在竞标者对标的缺乏充分信息的情况下，由于不能准确地估计标的的价值，极易受其他投标人的影响而盲目参与竞争，这些都会导致过度竞争。

4、特许经营权合同的完备性及安排与执行问题

如果合同是就有关一种质量、品种、需求、生产技术等十分明确的产品和服务，那么，合同款项就相对简单；但如果存在与产品、服务有关的技术与市场的不稳定性，那合同的具体款项就是一项十分复杂的工作。受生产技术的复杂性、市场需求的多重性、未来的不确定性等诸多因素的限制，政府与企业签订的特许经营合同的内容显然是不完备的；在合同执行过程中还需要较为严格的监督和管理；此外，还必须考虑特许经营合同的有效期等。

三、完善特许经营权竞标模式促进政府规制改革

1、恰当处理好再竞标后的资产转让问题

为了既发挥特许权竞争带来的好处，又最大限度地减缓资产转让问题，发达国家常用以下几种处理方法：政府根据资产状况给予原经营者适当的财政补偿；由新经营者支付补偿金；偏向现有特许权人的重新招投标；要求原经营者向政府交纳资产质量保证金；采用期限较长的特许权期。并且特许权项目特性不同，资产转让问题的难易程度、处理方法也是不同的。若特许权经营不需要进行长期沉淀投资，或者特许权人的投资在失去特许权后很容易处理，如：公交线路的特许经营权，特许权人可以卖掉公交车辆或者将其投入到其他营运线路中，这种情况下，资产转让问题较易处理，可由新经营者支付补偿金，由其购买转移资产；若特许经营需要得到一次性大的投资，而随后的投资和维护要求相对来说比重很小，如道路、桥梁、隧道等项目，可要求原经营者向政府交纳资产质量保证金，激励特许权人进行较好的设施维护，在进行资产转让时，可以由政府给原经营者适当的财政补偿；若竞标项目需要一次性大的沉淀投资和持续的大量投资、生产维护费用，如火电厂、水厂、污水处理厂等，可通过较长的特许权期限，减少经营者对失去特许权的担心，可以激励特许权人进行必要的投资。如果在位企业生产技术无法得到更大程度的提高，在再竞标时可以偏向于现有特许权人进行重新招投标。

2、以最小收入现值拍卖方式解决竞争问题

国际上通用的拍卖机制有以下几种。(1)第一价格密封拍卖。这种方式虽然公正透明，减少了暗箱操作的机会，但由于投标人盲目估价，中标价格往往过高；(2)设置最高价或最低价。此种方法会诱使投标人要么通过收买负责拍卖的政府官员，要么根据自己的经验推算去刺探最高价或最低价，结果投标者最后报出几乎相同的标价，导致竞标过程毫无意义；(3)设定合理中标价区间。此方法结果类似于设置最高价或最低价；(4)评分法。拍卖人依据投标企业的价格、服务质量、商业信誉及财务状况等方面的综合评分来决定企业，在现有的法制环境下，评标机制很难确保公正合理。(5)最小收入现值拍卖。按照这种方法，规制机构首先确定特许经营者的服务费率，收取收费总现值最少的投标者赢得竞标，一旦收费总现值达到其投标数额，合同即告中止。这样特许经营期就不再是固定的，而是随着特许经营者收入状况而灵活变动，并能降低需求风险，减少再谈判的交易成本。前四种拍卖机制由于自身缺陷，都不能有效制止投标人的过度竞争，而最小收入现值拍卖是其中较为有效的一种方法。

3、提供一组合同菜单，完善合同款项

特许权竞标合同包括一次性合同、不完全长期合同、周期性短期合同这三大类，同时一次性合同分为完全合同和不完全合同两类。完全合同要求特许权经营者详细说明在合同有效期内供应产品或服务的具体条款，以及对将来出现意外情况的处理方法等。但可能会由于过于复杂而无法起草、谈判和履行，特别是当合同期较长时；不完全合同不明确规定在各种可能情况下的具体款项，代之以谈判和监督管理。但增加了投机的危险，也不可避免地发生一定的监督管理费用；不完全长期合同同样不明确规定在各种可能情况下的具体款项，而代之以谈判和监督管理，以确定是否延期合同期限。对于投资积淀成本大的项目，可以保证竞标者从这些投资中不断获得回报，激励其长期投资。但由于未来价格随成本和需求的变化而变化，许多合同内容难以具体规定，此外还要对质量进行监控及与竞标者的谈判；最后一种是定期续签的短期合同。特许经营权定期进行重拍，届时将重新授予特许权并产生一个新合同。优点是应变性很强，成本和需求的变化将通过新合同得到处理，可以在更大程度上节约成本。也可激励当前在位企业遵守合同约定，抑制投机行为，但频繁竞标易出现资产转让问题。当局应根据竞标项目的特性，选择最有利的合同，并同相应的资产转让方式相结合。此外，还要激励在位企业进行专项投资，激励对合同的约定。

4、积极培育社会监督力量，建立中立而权威的监管机构

首先，建立一个独立于政府行政机关、具有准司法权的监管机构。监管者必须超脱于特许经营权招标拍卖的相关利益主体之外，在监管中保持中立，做到公正监管。其次，制定科学相配套的规制法律。为了使规制立法真正成为对各主体都具有约束力的规制规则，必须尽快制定和完善相关法律法规，让规制机构实行依法规制，在职能、规制手段、决策过程中有法律授权、监督，提高规制机构的透明度和公众的参与程度。再次，加强被规制者的参与。在公开招标制度中，特许经营权的招标、拍卖程序、市场准入条件的设置、招标文件的制定、评标的具体标准、特许经营协议条款的拟定以及拍卖机制的选择等都应该公开透明；市场化政策的出台应当通过规制当事人的协商谈判程序，设立协商谈判委员会；最后，要积极培育社会监督力量。要积极引导消费者及相关组织通过各种渠道对行业经营者进行监督，通过相应的激励约束，鼓励消费者积极参与价格制定的研讨，充分表达民意，确保价格决策的科学化，同时提高其公民意识，加强社会监督的强度。