浅析水库保护区内的小城镇规划建设思路

摘 要：以北京市密云县太师屯镇为例，主要阐述在水库保护区内小城镇的规划建设思路，包括城镇发展策略、村镇空间发展模式与空间布局、迁村并点、村镇职能与产业布局、城乡建设用地协调发展、区域空间规划与管制等内容。

关键词：水库保护区；小城镇；生态保护；规划建设

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）13-0239-04

引言

小城镇建设，特别是水库保护区内的小城镇建设，是中国城乡统筹的重要组成部分。它不仅改善农村环境，促进小城镇健康的发展，也能更好地实现城乡协调发展，使人们在良好的环境中生产、生活。因此重视水库保护区内的小城镇建设问题，对于现实生活中具有重要意义。笔者曾参与编制《北京市密云县太师屯镇总体规划（2006―2020）》，对这一地区小城镇的规划建设有一些深刻的体会，特撰写本文以与各位规划界同仁共同探讨。本文以北京市密云县太师屯镇为例，主要阐述了在密云水库保护区内小城镇的规划建设思路，包括城镇发展策略、村镇空间发展模式与空间布局、迁村并点、村镇职能与产业布局、城乡建设用地协调发展、区域空间规划与管制等内容。

一、太师屯发展优劣势分析

（一）生态环境优良，具有良好的自然本地基础

密云水库是北京的重要水源地。太师屯镇域范围内的48平方公里土地，占土地总面积的23.7%是水库的一级保护区；64.3平方公里，占土地总面积的31.75%为水库的二级保护区；99.2平方公里，占土地总面积的44.55%为三级保护区。由于长期植树造林、涵养水源，太师屯镇区域森林覆盖率达到79.7%，成为保持高度自然状态的生态净土，生态环境在北京各郊县乡镇中独具特色，湿度明显高于北京市其他地区。

（二）拥有丰富的自然资源和人文旅游资源

太师屯镇拥有丰富的自然资源，太师屯镇自然环境优美，镇域及周围地区旅游资源丰富，发展旅游业前景广阔。密云水库傍太师屯而建，集山水风光于一体，具有“净水、净土、真自然”的意境。堪称山水人文大观，开发旅游资源可成为带动村镇发展的重要力量。

太师屯镇域山场广阔，水面大，形成了特殊的小气候，适宜林果业发展，是著名的鱼果之乡。密云水库库容43.75亿m3，水面188Km2，渔业收入占大农业收入的10.8%。果产品主要有苹果、核桃、板栗、梨、红果等，是密云县四大苹果产区之一，无公害“太师屯”牌绿色苹果已取得绿色食品注册商标。太师屯的传统产业是农业、食品加工工业和服装加工工业。丰富的农副产品为太师屯镇发展农副产品加工业提供了有利条件。

（三）101国道、密兴路和京承高速公路提供了高效率的交通网络骨架

太师屯相对库北其他乡镇交通优势非常显著，镇区距北京市区仅121公里，距密云县城35公里，且交通联系便利，路况良好。现状101国道和密兴路自南向北贯穿全境；京承高速公路大大缩短镇区与北京的时间距离，可有效地解决大运量的通勤、旅游度假、体育比赛及文化活动等客运交通。优越的交通条件为太师屯镇域的乡村城市化提供了高效率的交通网络骨架，为城镇的发展奠定了基础。

（四）处于水源保护区，产业发展受到限制，剩余劳动力多

在密县域规划中将太师屯镇列为水库的一、二级保护区范围，即为严格控制开发区。一级圈内的居民远期需要全部搬迁，村民集体搬迁困难。同时由于大面积的退耕还林，农牧业生产需要的劳动力逐渐减少，镇域内不允许有任何污染工业，这使它的产业结构非常单一，从另一方面也限制了经济的发展。剩余劳动力的转化需要通过三产来解决，面临的市场、资金的压力巨大。

（五）土地资源紧张，剩余劳动力多，高物耗加工工业资源浪费严重

虽然太师屯的优势资源是林业、农业生产资源，但由于镇域内山地多，农村剩余劳动力数量大，耕地十分紧张。且太师屯土地后备资源缺乏，随着人口的增长和城镇建设的发展，人均耕地面积将呈持续下降的趋势。如处理不好人地矛盾将在一定程度上制约城镇经济的发展。

（六）产业趋同化、布局分散化、规模小型化的弊端显现

太师屯工业发展的特征是加工工业发达、基础工业薄弱，与密云地区大多乡镇工业类型相近。能源、原材料和市场的竞争加剧，资源缺口越来越大，且由于多数乡镇企业属于粗放型低效益生产阶段，资源浪费严重，高物耗的加工型工业必然受到资源不足和限制开发的严重制约。

二、城镇发展战略

（一）生态环境优先保护战略

太师屯镇作为北京市的水源保护地上游城镇，保水是其重要任务。作为首都的主要水源地，严格保护生态环境特别是水环境在太师屯镇未来的发展中尤为重要，必须予以优先考虑，因此在太师屯镇的发展过程中必须实行生态环境优先战略。首先，在生态环境的建设与保护上，修复地带性森林植被，提高山区植被覆盖率，提高山区生态屏障中的森林质量，继续开展小流域治理，重视整治水土污染源，严格保护水库流域湿地，加强野生动植物的保护，维护地区生物的多样性；其次，在产业发展上要严格符合生态环境建设要求，严格控制有污染企业的引进；加强产业结构调整，对污染型产业进行升级改造，对于改造有困难的坚决限制发展；加强产业发展的空间集聚，有计划地引导水源保护区内的人口外迁。再次，加强生活与生产垃圾的处理，倡导与生态环境发展相适应的生活生产方式，提高人们的环境保护意识。

（二）产业优化升级战略

首先，要加强农业的产业化进程。依托保水形成的生态环境优势，紧密结合市场需求，加快农业结构调整，对传统农业进行升级，加快绿色农业的发展，组建生态农业网络体系，推进农业生产的基地化、园区化和标准化建设。大力发展林果等绿色农业，积极发展苗圃业、花卉种植业，并在此基础上重点发展观光农业。第二，在首都经济与水源保护的整体框架下，积极发展无污染的服装加工工业、绿色食品为主的食品工业、休闲旅游食品等。第三，面向中心城区积极发展现代服务业。以旅游业为中心，实行旅游带动型的发展战略，将带动商业、餐饮业、服务业、交通运输业等诸多行业的发展。将太师屯服装加工工业的优势与旅游业相结合，提升太师屯镇旅游接待的设施水平和服务水平，建设与国际化大都市相衔接的服装生产、展示和购物基地。

（三）空间高效集约战略

建设用地不足的现状与严格的生态要求决定了太师屯镇必须要实行高效集约的空间利用方式。首先，要加强产业的空间集聚。第二，要加快城镇化进程，促进人口向镇区的聚集，大力发展城市经济。第三，加强各村产业布局的空间协调，在有效促进各村空间联系的基础上，防止产业发展造成的结构性土地浪费。第四，实行严格的区域空间管治措施，详细制定各类用地的开发强度与管理规则。第五，各村要科学制定规划，严格依照规划批地，提高土地利用效率，防止城镇建设用地的无序开发。

（四）基础设施健全完善战略

基础设施建设不完善是太师屯镇社会经济发展的重要瓶颈，因此，健全基础设施建设是太师屯镇增加生产要素吸引力，提升区域竞争力的重要举措。首先要加快对外交通基础设施建设，促进太师屯镇与周边区域联系的便捷性。其次，要加强镇区内尤其是各旅游景点及民俗村的交通、通讯、给排水、供电、供暖等设施建设，全面改善旅游环境。第三，要加强镇域的信息基础设施建设，改善与镇域外部和内部的信息联系。第四，要加强镇域的社会文化设施建设，全面提高居民的物质文化生活。

三、村镇空间发展模式与空间布局

（一）村镇空间布局

太师屯位于密云县城镇空间格局“一区两带”中的潮河科技产业带。中心镇区作为空间格局中的核心，整个镇域规划为自由组团式结构，由三个组团组成，松曹公路北部为北部组团，松曹公路以南、清水河以北为中部组团，清水河以南为南部组团。

同时空间格局沿101国道和松曹公路，成线状分布，形成二级发展轴线，一级轴线为101国道沿线两侧，此轴线为主要发展轴；二级轴线确定为松曹公路东段，这条轴线是镇域发展的次要轴线。

（二）村庄体系规划与迁村并点

按照《密云新城城市总体规划（2005―2020年）》布局方案，对于那些纳入新城规划区范围，属于未来城镇化地区的村庄，通过采取一些合理有效的规划发展策略和引导措施，促进该部分村庄实现城乡联动协调发展，有效避免新的“城中村”问题出现，逐步推进城镇化进程。另一方面，密云县部分山区村庄生存环境恶劣，或是处于水源保护区等生态敏感地区，通过合理调整村庄布局，有步骤地进行村庄搬迁工作，切实改善该部分村庄村民的生产、生活条件，实现城乡协调与可持续发展。

确定规模较大、基础设施相对完整、交通条件较好、经济实力较强、人口较多的行政村为中心村，重点发展。加强中心村建设，合并人口稀少、条件恶劣的自然村入所在行政村，以“大并小、弱入强”的原则，进一步合理镇域村庄空间布局。

在村庄布局调整过程中，逐步形成“中心城镇―中心村―行政村”三级居民点分布体系。其中中心镇为镇政治、经济、文化中心。

1.近期城镇化村庄。迁村入镇，以城镇标准进行，提高建设质量，避免大量以农村模式建设投资的浪费。并入城区，按小城镇的建设要求，积极发展。

2.逐步迁建型村庄。位于水源一级保护区内，建议在规划期末条件许可的情况下逐步迁建，原则上由政府主导，建立生态补偿机制，采取多种途径，逐步改善生态环境。现阶段以治理环境，完善各项基础设施为主。村民搬迁方向有以下四种途径：（1）一级圈内镇区附近村民，规划建议逐步向镇区所在地搬迁集中；（2）一级圈内南部搬迁村庄就近搬迁至龙潭沟、许庄子等重点发展村庄；（3）一级圈内北部搬迁村庄就近搬迁至令公、松树峪等重点发展村庄；（4）其他近期优先迁建的村庄搬迁方向。

前南台村的蔡家沟自然村因处在泥石流易发地区，危险较大，需要优先进行迁建安置。规划建议搬迁到前南台主行政村，具体布局需要在下阶段结合区域发展深化落实。

流河沟村的前庄子、头庄子、陈家山自然村处在泥石流易发地区，危险较大，需要优先进行迁建安置。规划建议搬迁到流河沟上队，具体布局需要在下阶段结合区域发展深化落实。

3.保留发展型村庄。（1）保留、重点发展村庄：选择村庄规模较大、基础设施、交通条件较好、经济实力较强、人口较多，具有发展潜力的村庄，拟作为镇域各片区经济、文化、综合服务中心，重点发展。在保证生态环境的前提下，提高发展质量，严格控制扩张，重点进行环境整治和市政、公共服务等配套设施建设，集约利用土地。（2）保留、适度发展村庄：选择村庄离主要交通道路近，区位条件好，未来以合理调整村庄内部结构，促进农户集约用地为方向。重点进行环境整治和市政、公共服务等配套设施建设，集约利用土地，整合现有资源，加强村庄人居环境治理，同时带动周围村庄的发展（如表1所示）。

四、村镇职能与产业布局

中心镇区职能为镇域的政治、经济、文化、休闲娱乐中心，密云县东部生态旅游区的外部指挥中心、旅游综合服务中心和集散地；做为北京市的水源保护与休闲旅游基地，将太师屯镇建设成为生态、文明、清洁、和谐的中国旅游发展重点小城镇。规划到2020年全镇总人口3.3万人。其中镇区人口2.4万人，城镇化率达到73%。

中心镇区产业以服装加工、农副产品加工和绿色食品加工等产业为主，发展无污染、环保型产业，以提高农产品附加值，创造就业机会，吸引劳动力向二、三产业转移，解决库区移民就业问题。

太师屯镇域经济发展的关键是结合自身条件，通过促进农业及二、三业基础设施的改善和产业结构的调整，提高经济效益，增强经济实力。

（一）大力发展现代生态农业

在农业结构调整上，坚持以林为主，林畜结合，以畜补林，发展生态农业。

建设沿101休闲旅游产业带，沿101国道两侧种植具有绿化和经济双重价值的树种形成百里绿色走廊。

将果林业作为支柱产业，扩大总量和结构调整并举，以规模出效益。

坚持抓精品生产，坚持绿色、精品、名牌的发展方向，形成特色农业高效精品区。

围绕林果业大力加强水利基础设施建设，加大山区综合开发和农业内部产业结构调整的力度。