社会保障的公共性流失及治理

中图分类号:F842 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)01-061-02

摘 要 社会保障是政府提供的准公共物品,具有保障主体、保障对象和保障目标等公共性的特点。但我国的社会保障出现了公共性缺失的现象,文章主要从我国社会保障主体和保障对象的公共性流失出发,总结了社会保障公共性流失的原因,提出了治理的政策建议。

关键词 社会保障 公共性 流失 治理

社会保障制度是以国家为主体,依据法律规定,通过国民收入的再分配,对公民暂时或永久性失去劳动能力以及由于各种原因导致生活困难时给予物质帮助,保障居民的最基本生活需要。社会保障具有公共性的特征是因为社会保障产品是准公共物品,它具有公共物品的一般特性。

一、社会保障公共性的具体表现

(一)社会保障责任主体的公共性

社会保障的责任主体是国家和政府。首先,政府通过立法为社会保障制度提供一定的法律制度框架。国家立法规定社会保障制度的参与者应尽的义务和享受的权力,通过法律使社会保障各项目能合法、顺利开展,为广大人民提供一定的生活保障。其次,政府依法规划和实施社会保障计划。政府部门在法律的框架下对社会保障各项目进行监督和管理,通过筹集社会保障基金为符合条件的参保对象提供相应的保险金给付,同时还要负责社会保障基金的管理业务,并依法监督社保基金的运行状况,在保证基金安全性和流动性的前提下尽可能实现基金的保值和增值,维护受益人的最大利益。再次,政府对社会保障制度负有一定的财务责任。政府通过一系列的税收优惠政策,实行雇员和雇主缴纳的保险费在税前列支,为社会保障制度提供一定的财力支持。同时我国社会保险的大多数项目是由雇主、雇员和政府三方的缴费共同负担的,其中政府的社会保险支出是社会保险基金的重要来源,甚至在社会保障制度中的社会救助和社会福利项目中政府成为最主要的资金来源。此外在社会保障制度出现收不抵支时,政府承担着制度的兜底责任,通过财政转移支付弥补资金缺口,维持基金的收支平衡和制度的可持续发展。

(二)社会保障对象的公共性

我国宪法规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权力。国家发展为公民享受这些权利所需的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”宪法赋予了我国公民获得社会保障的基本权利。就社会保险而言,凡在法律规定范围内的社会公民都有权力参加和按规定缴纳社会保险费,在发生保险事件时有权获得保险金给付和相应的服务。就社会福利和社会救助而言,只要国家设立这两个保障项目,就意味着任何个人都可以从中受益,而不需要事先缴纳任何费用。任何公民在无法维持最低生活时都有权从国家获得物质帮助,通过领取最低生活保障金来维持最低的生活水品;任何公民也可以从政府举办的社会福利事业中满足和发展较高层次的需要,而不需付出相应的代价。也就是说只要国家按照一定的法律举办社会保障事业,任何公民都有权平等地参加社会保障的各项目,在符合一定条件下都可以获得政府举办的社会保障制度的保障,维持一定的生活水平。

(三)社会保障目的的公共性

社会保障事业是国家举办的一项公共事业,其目的和其他各项公共事业的目的相同,都是为了不断增进公共利益,提高公民的整体福利水平。就经济方面而言,国家通过举办社会保障事业使广大劳动者及其家属在任何情况下都能维持最基本的生活条件,保证人民老有所养,壮有所用,幼有所长,病有所医,鳏、寡、孤、独、残障者皆有所养;就政治方面而言,通过社会保障保证国家的各项公共政策得到贯彻和落实,维护社会的安定和团结。社会主义国家积极举办和发展社会保障事业的根本目的是保障人民生活,发展社会生产力,为广大劳动者谋利益。

二、社会保障公共性的流失

(一)社会保障主体公共性的流失

政府作为社会保障事业的责任主体,一般而言,它主要承担着两方面的责任,即财政责任和监管责任。虽然政府在促进社会保障事业的建设和发展中做出了突出的贡献,但作为社会保障的责任主体而言,政府的社会保障责任履行仍然不足,是社会保障主体公共性流失的重要表现。

第一,政府承担的财政责任不足。从国际范围来看,无论是“福利国家”型社会保障模式还是“自保公助”型社会保障模式,政府在社会保障制度中担负着不可推卸的财政责任。在我国社会保障制度的财政责任方面,政府整体上仍然未尽到应尽的职责,政府未建立稳定的社会保障财政支出机制,使社会保障的实施运行在资金方面难以得到保证。尤其是在历史责任方面,我国从传统的社会保障制度过渡到新型的社会保障制度体系,养老保险制度由单位保险制度转向社会保险制度以及由现收现付制转向部分积累制带来的历史欠债和其他社会保障项目的历史欠债构成了制度的历史欠债,政府逃避历史责任,对转制成本的承担没有做出承诺。政府试图通过统账结合、混合管理等方式把历史责任向企业和个人转嫁,使社会保障统筹基金出现巨大缺口,导致企业缴费率不断提高,给企业带来沉重的经济负担;同时造成个人账户大量资金被挤占挪用,出现大量的空账,新制度面临着蜕变成旧制度的危险。

第二,政府监管效率低下,监管责任未落实到位。政府监管是社会保障有序发展和正常运营的重要保证,只有对社会保障制度的实施进行有效的监管,社会保障制度的各环节才能有效衔接和良性运营。同时有效的政府监管可以节约政府的财政资源,又可以提高制度的整体效用。在我国,政府对社会保障制度的监管效率低造成了严重的后果。首先,政府对社会保障基金监管不力,造成大量的社保基金被挤占挪用,资产流失严重。2000年有关部门调查发现有170多亿元社保基金被挤占挪用;2006年9月的上海社保案中被挤占挪用的社保基金高达34.5亿元;广州市1999年前被挪用在外营运的10亿多元社保基金,截至2007年2月,尚有在外营运6.6亿元养老保险基金和0.27亿元工伤保险基金暂未收回,被挪用在外运营的10亿元社保基金总损失在5亿元左右。其次,政府对社保基金监管不力,导致社保基金的投资收益率较低,不能应付通货膨胀和工资增长对基金的冲击,使基金的保值和增值面临威胁,不利于基金的收支平衡和社会保障制度的可持续发展。

(二)社会保障对象的公共性流失

长期以来我国社会保障制度的城乡二元结构也是社会保障制度公共性流失的重要表现,使广大农村人口不能像城镇人口一样获得社会保障的保护,未能实现参加社会保障制度的平等权利。首先,从城乡社会保障制度的建立和完善程度看,体现了社会保障对象公共性的流失。我国在建国之初就了劳动保险、社会福利、职工福利、优抚工作和社会救济工作的一系列法律和条例,基本建立起了适用于城镇企业职工的劳动保险制度和适用于机关干部的社会保障制度;改革开放后,通过社会保障制度改革和发展为城镇企业职工建立了包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险在内的社会保险、社会福利和社会救济等一套完备的社会保障制度体系。而农村的社会保障制度的建设远远滞后,长期以来广大的农民主要依靠传统的家庭保障和土地保障来度过各种风险。虽然我国农村建立了新型合作医疗保险制度,新型农村养老保险正在试点,但是农村的社会保障制度仍未成体系,广大的农民获得的保障仍然很有限。其次,城乡社会保障的覆盖范围存在较大的差异,不利于公民社会保障权力的实现。我国城镇企业的职工基本纳入到社会保障的覆盖范围,广大的城镇居民和低收入家庭也可以通过社会保障制度获得基本的生活保障。而由于国家财力有限,大量的农民还未被纳入到社会保障的覆盖范围。再次,城乡社会保障给付水平的巨大差异,体现了社会保障对象之间的不公平。由于城镇社会保障项目较完备,给付水平较高,使城镇的社会保障对象通过社会保障给付能维持最基本的生活需要;而农村的社会保障给付水平低,领取的社会保障金根本无法维持最基本的生活需要,许多农民甚至不能获得任何保障,在遇到困难时就会陷入贫困状态。

三、治理社会保障公共性流失的政策建议

(一)落实政府的各项社会保障责任

第一,政府应明确承担社会保障制度的财政责任。首先,政府应支付制度的转制成本,偿清制度的历史债务。目前,通过减持或变现部分国有股和基金投资收益增长来偿清历史欠债成为清偿历史债务的主要手段。其次,政府应弥补社会保障基金的缺口,维持基金的收支平衡。在社会保障基金由于经济、人口老龄化、监管不力、运营不佳等原因出现基金缺口时,政府应通过财政转移支付及时弥补基金的缺口,使制度维持一定的偿付能力,确保受益人的社会保障权力得以实现。

第二,加强政府对社会保障的监管力度,使社会保障制度实现可持续发展。首先,政府应对社会保障进行分类监管。我国的社会保障主要分为社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚。由于社会保障各项目的筹资、给付和基金运营管理存在较大的差异,不适宜采用统一的行政监管体制,可采用分类监管的方法实现对社会保障各项目的有效监管。其次,政府应对社会保障实施全过程监管。以社会保障基金的运营管理为例,政府应通过非现场监管和现场监管加强社保基金投资运营的各个环节的监管,实现对社保基金的事前、事中和事后的全方位、全过程监管,确保基金的安全性、流动性和收益性。

(二)确保人人享受社会保障权利,维护社会保障制度的公共性

社会保障作为公共物品,人人都有从中获益的权利。为了让广大农民和城镇人口一样获得社会保障的保护,我国应逐渐打破社会保障制度的城乡二元结构,不断缩小城乡的社会保障差距。首先,完善农村社会保障制度。通过新型农村医疗保险实施的经验积累和新型农村养老保险的试点,探索不断完善农村社会保险之路,逐渐扩大农村的社会保险项目和覆盖范围。在社会救助方面,扩大农村最低生活保障制度的覆盖范围,使农村中的弱势群体的最低生活得到保障。其次,不断提高农村社会保障的给付水平,使农民的生活水平不因通货膨胀的影响而下降,并适度分享经济发展的成果。长期以来由于国家把有限的财政资源投入到城镇社会保障,国家对农村的社会保障投入很有限。为了实现社会保障的公共性和公平性,政府应该逐步扩大对农村社会保障制度的财政转移支付,不断提高广大农民的社会保障水平。

参考文献:

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