国土资源管理局科学发展观征地拆迁问题调研报告

建区以来特别是直辖以来，随着城乡基础设施建设的提速、城镇化的迅速推进和重庆市__工业园区、龙水湖景区的快速发展，__区征用农村集体所有土地的数量越来越多，范围越来越广。这样，就产生了一个因为土地被国家建设征用而被动失去土地的特殊群体——被征地农民。

由于政策法规设计的缺陷，导致征地后直接对被征地农民的生产、生活产生冲击或影响，进而引发一系列的社会稳定问题，已构成我区经济社会可持续发展和建设和谐社会的障碍。被征地农民问题引起了中央和市政府的高度重视，国家和地方有关部门都对被征地农民问题开展了一系列专题调研，学术界对相关体制和机制调整也提出了较多建议意见，但因为涉及较大的利益调整和制度创新，总体上还处于理论探讨的层面，实践探索有待进一步深化。

当前正在进行的“三区一城”建设，必将加速我区现代化进程，因此既是战略机遇期，也是矛盾凸显期。经济建设和城镇化的持续推进，必然带来用地需求的高涨。因此，研究被征地农民问题，既是解决现实矛盾的需要，也是经济社会长远健康发展的要求。在对我区征地农民生活和居住现状进行调查分析和研究的基础上，我们提出了解决被征地农民有关问题的对策建议，形成以下调研报告。

一、我区被征地农民的现状

（一）我区被征地农民的现状特点

1.数量呈加速增长的趋势

根据我区历年来的征地统计，自建区以来，截止20__年底，全区被征用土地而“农转非”的人口达到9818人。由于建区以来的前十几年，我区社会经济发展的重点主要放在重汽集团的配套服务上，城乡基础设施建设、城镇化步伐和工矿企业拓展不快，相应征用农民土地总量有限，被征地农民涉及的面亦较小，补偿和安置工作相对容易。1975－1997年底，累计征地590.4亩，涉及被征地农民560人。按此测算，建区以来到直辖前的22年间，__区年均征转农用地26.8亩，每年涉及农民不过25人，因征地而产生的社会矛盾并不十分突出。

直辖以后，__区迎来了新的历史发展机遇，建设步伐明显加快。随着城镇化提速，城镇新区加快拓展，工业园区、景区开发态势蓬勃，加上西部大开发所带来的交通、能源、市政等大量基础设施建设的展开，征用土地的面积激增，被征地农民和农转非人员数量也直线上升。1998—20__年3月，由于各种建设需要，全区共征用土地9377.9亩，涉及征地农转非9258人。按此测算，近十年年均征地和被征地农民数量分别是1975年建区以来至直辖前年均数的32倍和34倍。特别是20__年以来，随着以“四方井片区”为代表的城市建设、工业园区、景区的开发加快，土地征用步伐更快，涉及的人员更是成倍增长，矛盾也比以往任何一个时期都更为尖锐。尤为突出的是20__年以来，被征地农民的数量都远远超过建区以来前28年的总和。

随着我区“三区建设”的步伐加快，以及城镇化和各类基础设施、工业园区、中小企业园区、景区建设力度加大，将有更多的土地被征用，更多的农民将失去土地，被征地农民群体呈扩大之势。

2.征地区域、时间以及农民年龄结构相对集中，文化程度普遍偏低

被征地农民以城镇周边为中心，逐步向边远地区推进。从被征地区域看，主要集中在中心城区、工业园区和景区，20__—20__年期间，这三个区域的被征地农民数量占全区农转非总数的95%以上。

从被征地时间看，主要集中在20__―20__年。这六年的征地农转非人员为7501人，占了建区以来总数的76.4%，其中仅今年轮胎厂一个项目农转非人数就已达到1282人，相当于建区以来总数的13.1%。

从被征地农民年龄结构看，以青壮年和老化劳动力人员为主，大部分是有劳动能力的人口。

从被征地农民文化结构看，文化程度普遍不高，绝大部分无专业技能特长。

3.被征地农民就业不充分

从1994年12月起，无论采用什么方式处理安置费、补偿费，所有被征地人员，包括农转非人员，一概不管就业，都只是自找职业、自谋生计。据初步了解，无工作主要集中在男性45岁，女性35岁以上的农转非人员。从就业方式上看，绝大多数人员是在本区从事服务业（餐钦和建筑装修）或外出打工，以及少数个体工商户。

4.征地对农民生活影响较大

被征地农民绝大多数处于城郊结合部、景区或矿区附近（主要是新民、白鹤）。征地前，主要经营收入是蔬菜或打零工，景区或矿区附近主要是撑船或挖煤等，有的还有房屋可出租，收入渠道稳定，再加上各项日常开销相对较低，生活相对稳定。土地被征用后，其主要生产资料失去了，就失去了稳定的收入渠道和基本的保障条件，除一次性发放的安置补偿费外，几乎没有其他稳定的收入来源，如不能及时转岗就业，加上城镇生活日常开销相对较大，生活水平就可能逐年下降。因此，被征地农民普遍感到生活压力大，后顾之忧严重，对今后生活如何办，觉得十分茫然。尽管市政府在20__年出台了26号文，将被征地农民纳入社会保障系统，确保了被征地农民今后的生存问题，但这并不能解决除老年化被征地农民当前的实际生活问题，被征地农民的就业问题仍是一个相当突出的问题。

据调查，我区20__年1月以前的征地拆迁户已基本安置完毕。自1999年至今共涉及拆迁户2377户7433人。其中货币安置户1276户，自建房安置户156户，统建房安置户945户。前两年，鉴于商品房价格的飞速上涨，致使众多拆迁户在选择住房安置方式往往选择统建房安置方式，而我区目前的统建房建设相对滞后，从而导致过渡房房源十分紧张，再加上拆迁户往往从节约或生活便利的观点出发，在过渡房的选择上要么是租金较高的房屋，要么是条件比较差的房屋，因此居住条件不是很乐观。近两年，随着大幅度提高货币安置金额，98%以上拆迁户都选择货币安置方式，这些拆迁户目前居住条件比较好。

（二）建区以来不同时期__区所实行的征地拆迁政策

对被征地农民的安置补偿，不同时期采取了不同的方式、方法。从1982－20__年（82年以前是征收），分六个阶段，实行了六种安置补偿政策。

第一阶段：1982―1992年，执行重府发［1982］122号文件，将被征地后转非农民划为劳动力对象、老病孤残人员和抚幼人员三大类进行安置。劳动力的 安置标准为每人8000元，付给安置单位用于发展生产，不发给个人。个别自谋职业者一次性付给5000元。对老病孤残人员按月发给生活费，也可一次性发给5000元包干使用。对未满16周岁或已满16周岁的在校儿童（家庭无就业者）每月每人发给25－30元生活费。按当时的物价水平和居民平均生活水平，被安置人员基本满意。随着物价上涨，1988年将每月的生活补助费调高到42元－50元。

第二阶段：1992－1994年，执行重庆市政府第31号令，采用“人地比”方式控制农转非人数，征地后村人均土地在0.5亩以下的被征地农民才能转为非农业人口。将安置费按年龄段分别提高1500元－20__元。对符合孤老病残和抚幼对象的儿童，采取四种方式安置：一是由征用地单位负责，二是交民政部门管理，三是交商业保险公司进入养老保险，四是自力更生。同时将生活费提高到每月64元，生活补助费提高到每月54元－56元，按18年计算一次性付给。

第三阶段：1994年12月－1998年底，执行重庆市政府第64号令。由于当时国家实行宏观调控，压缩基本建设，企业经营不景气，破产增多，以前由集体安置到乡镇企业的农转非人员纷纷下岗，领取生活费的人员陷入生活困境，部分地区开始出现上访事件。根据被征地人员的合理要求，市政府对31号令进行了调整，形成了64号令：一是提高“农转非”人员耕地补偿计算标准；二是将土地补偿费与安置费合并计算；三是重新制定了安置补偿标准；四是对房屋的拆迁和安置两项费用分别计算，实行“分别计算，按实补差”的原则优惠购房；五是对被征地农转非人员中的“40、50”人员推行商业储蓄式养老保险。利率定为10%，除银行利率外其余利差全部由财政部门补贴（按现行利率，银行1.98%，财政补贴8.02%），并由保险公司按月发放生活补助费。参保的人员，每月领取生活补助108元。

第四阶段：1999－20__年，执行重庆市政府第55号令，我区对应的配套文件是双府发﹝20__﹞26号文。实行货币安置，“拿钱走人”。对被征地农转非人员中的孤儿、孤寡（男年满60周岁、女年满50周岁）、残疾人员从1982年的每月25－30元生活补助费，调整为由民政部门负责发放每月130元的孤寡人员生活费或每月122元的残疾人员补助费。

第五阶段：20__年1月1日起至20__年1月1日，执行渝府发［20__］67号文件，我区对应的配套文件是双府发﹝20__﹞12号文。为了解决部分被征地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”的“三无”状况，重庆市政府根据中央的宏观调控政策，严把土地征用关，并于20__年7月了《调整征地补偿安置标准，做好征地补偿安置工作的通知》（渝府发［20__］67号文）。一是决定从20__年1月1日起，我区被征地农民的土地和安置补偿费从16500元提高5100元，使平均补偿达到21600元左右，对房屋补偿上涨20%，对青苗和附着物上涨10%。二是各区县在征地成本中按每亩1万元的标准，建立财政专户统一管理的征地农转非人员养老保险统筹费。三是规定被征地人员再就业，享受城镇下岗失业人员工再就业政策。

第六阶段：20__年1月1日起至今，执行渝府发［20__］45号及渝府发［20__］26号文件，我区对应的配套文件是双府发﹝20__﹞28号文。为了解决以往征地中存在的问题。一是调整征地补偿安置方式和标准，土地补偿费和人员费分别计算，土地补偿费为15000元/亩，其中80%用于统筹被征地农民参加养老保险；安置补偿费从21600元提到25000元，安置补助费在扣除个人应缴纳保险费后支付给个人。二是住房安置面积增加5个平方，同时对房屋补偿上涨25%，对青苗和附着物实行综合定额补偿，每亩3500元。

不同时期的政策反映了不同经济发展阶段的基本水平和宏观政策取向，当前和今后一个时期总的趋势是越来越关注“三农”，越来越重视农民权益的维护。因此，我们预期，征地政策将越来越严格，征地成本也会越来越高。

二、被征地农民就业和生活困难的主要原因

被征地农民出现就业和生活上的阶段性困难，既有政策不合理和制度设计缺陷的原因，也与农民文化素质偏低以至在非农产业中就业能力低的因素有关。

（一）被征地农民补偿安置费用偏低

我们应从农民对土地的依附性来客观看待被征地农民的安置费问题。对土地的依附性较弱或完全摆脱土地依附的农民而言，却是一笔额外的资产；对土地依附性较强的农民而言，土地是其赖以生存的全部生产资料，土地征用后失去了赖以生存的收入来源，扣除个人缴纳的养老保险费后，当前的费用就显得偏低。一般而言，补偿安置费是一定就多年不变，其调标速度与经济发展、物价上升速度不同步，从而变相的使被征地农民的土地收益权受到侵害。但如果频繁调整，又势必影响土地征用工作难度。因此尽管近几年市政府也在不断提高安置补偿费，但是如果不从解决被征地农民的收入来源着手，仍然不能从根本上解决被征地农民的问题。

（二）陈旧的补偿方式推动了超前消费和一次性消费

1994年以前，被征地农民的安置费基本上是补给集体单位，由乡镇企业安排就业。随着经济市场化和就业社会化程度的不断提高，1995年以后以货币补偿到人头的安置方式逐渐代替了集体就业安置的方式。到1999年以后，基本上采取货币到人的方式进行补偿安置，通过银行或者村社组织一次性直接付款到农户。从表面上看，这种方式简单、公平，但也暗存着不少隐患。被征地农民猛然拥有了一大笔资金，却并未考虑今年长远的生计来源，便盲目地加快了消费步伐。据重庆市有关部门进行的调查，有70—80%的农户进行了家庭装饰，60—70%的农户新购置了家用电器等家庭日用品，用这仅有的一次性补偿费用超前消费。也有部分农户将余下资金存到银行，但增值效果不佳。在新的收入来源不明确的背景下，农民匆匆与城镇居民生活水准“接轨”，日常生活消费开支激增，致使补偿费捉襟见肘。还有少数农民参与或大吃大喝，在短时间内就将一家人送进了贫困的行列。从前一段时间对20__年以前的被征地农民申请养老保险反映的情况来看，还有很大一部分并未在及时申请，这当中有被征地农民的意识未跟上的原因，但我们也不能排除原先的各项安置费用已被用得差不得多了，致使无钱缴纳个人应缴的那一部分，导致政府的这项惠民举措不能发挥最大的效用。

（三）缺乏被征地农民服务主体，就业扶助不到位

用货币安置被征地农民后，政府对被征地农民的转岗就业采取的扶助措施不够得力。 一是转岗培训工作没有及时跟上。据了解，当前虽然已明确规定了具体的责任单位，但并没有形成一套行之有效的机制。二是对农民的自主创业缺乏政策支持。至今都没有像对待下岗职工再就业那样，明确几条硬性的政策规定，下指标，定任务，实实在在地支持被征地农民自主创业。三是对吸纳被征地农民就业的企业缺乏适当的政策引导。有时征地以后，企业办了不少，用工需求也不小，但就近吸纳被征地农民的却很少，这里面固然有农民技能和素质的问题，也有政策引导不到位的因素。四是对被征地农民的服务缺乏具体的服务主体，没有及时纳入就业服务的工作对象和范围。被征地农民的边缘化，导致这部分人在政策咨询、技术指导、就业服务、权益保障等方面缺乏具体的服务主体。

（四）被征地农民难以适应新的就业方式

被征地农民突然从祖祖辈辈都脸朝黄土背朝天的农耕状态进入非农业状态，产生了诸多不适应：一是不知所从。面对多样的城镇就业，到底干什么？正如《重庆日报》记者调查的那样，“不种地，就不知道干啥能找钱了”，经商有风险，进工厂没技术，再加上信息不对称，干得了的却找不到。二是有依赖思想。一时不能就业，就闲散在家，声称“钱吃光了，找政府（低保），反正社会主义不准饿死人”。三是被征地农民文化素质不高。初中以下文化程度占多数，无任何专业技能的一般劳动力占多数，据有关部门调查，不少被征地农民除会农活之外，掌握一门其他技术的不到15%，掌握两门以上其他技术的不到5 %。而企业招工有年龄、文化、技能限制，使年龄偏大、文化素质不高、缺乏一技之长的被征地农民再就业难度相当大。四是企业用工歧视。即使找到工作的被征地农转非人员，其工作状态也极不稳定。长期作为临散工，享受不到劳动法规和有关政策规定的养老保障、医疗保障等权利。

三、对解决__区被征地农民问题的政策建议

发达国家经验表明，人均gdp达到1000美元、城镇化水平越过30%之后，经济社会发展将进入加速区间，城镇化也将进一步提速。__区已经进入这一发展阶段，适逢我区迎来“三区”建设的良好外部环境，因此也有条件保持持续稳定的发展态势。我们应紧紧抓住这个难得的战略机遇期，积极稳妥地推进城镇化、工业化，将更多的农民从土地中解放出来，同时加速区域经济结构的升级换代，这也才是从根本上解决“三农”问题的必由之路。但是，在发展过程中也有必要吸收和借鉴发达地区的城镇化经验，正确认识和处理征地中可能出现的矛盾和问题，切实依法保护好农民的权益，维护好社会稳定的大局。

（一）高度重视被征地农民的生产、生活问题

随着社会经济的迅速发展，城镇化、工业化的推进，必将产生更多的被征地农民。不管有理还是无理，完全不管法制的挡工现象、群体性时有发生，已影响到我区投资软环境。如果不下决心解决这一问题，必然影响我区经济社会的发展。因此，区政府各部门都必须提高认识，高度重视征地农民的生产生活问题。把解决征地农民的问题作为维护社会稳定和构建和谐社会的一项重要工作，从以人为本和坚持科学发展观的高度，认真落实“三个代表”重要思想。而不能简单地认为征地过程中出现的种种问题就是国土部门一家之事，全然不知处理好被征地农民的问题是一个系统工程。其他部门一个很小的问题就可能引起被征地农民对政府征地的抵触，用老百姓的话说就是“我找你政府办事，你就推三倒四的，那今后你找我的时候就等倒起。”所以，建议各部门都要结合本部门的实际，加强研究制定各项针对被征地农民的惠民政策。

（二）建立健全被征地农民再就业培训机制

再就业不充分而导致的收入及生活水平下降是被征地农民问题的一大表现，而问题的症结则在于农村劳动力的非农产业从业能力偏弱，就业素质不高。因此，有必要对被征地农民实行就业扶助，通过培训增强其就业、创业能力，通过实行优惠政策降低其就业、创业成本。

建立和完善被征地农民的社会就业制度。实行“统筹就业、政策引导、政府促进、市场调节、自主择业”机制。建立健全完善的劳动就业服务平台，为被征地劳动力提供技能培训、就业指导、就业介绍等一系列的服务。并参照下岗失业人员再就业优惠政策，对被征地劳动力中自谋职业、自主创业的给予鼓励。统筹就业经费可列入财政年度预算，以减轻被征地农民负担。

千方百计增加就业。一是建议在出让土地时，本着互惠互利的原则，与征地单位签订提供一定数量或一定比例就业岗位的协议，或在同等条件下优先吸纳被征地单位的劳动力。二是大力开发社区就业岗位，把解决失地农民再就业问题同加强城市的绿化、环保、卫生、交通、便民服务等事业结合起来，使之形成提供就业岗位与创造本地财富的新循环。三是将失地农民纳入小额担保贷款的政策范围，提高他们自主创业、自谋职业的积极性和成功率。四是实行公共工程就业计划，在实施公共基础设施、道路、绿化、社区建设等工程时，优先安排被征地农民就业，或结合

当前城乡环境整治等工作，帮助大龄失地农民再就业。五是组织开展劳务输出。

与农村劳动力转移相结合，加强被征地农民的就业技能培训。以市场的需求和农民的需求来决定培训项目（对被征地农民实行“菜单式”和“订单式”培训），以竞争定培训机构（对就业技能培训机构实行面向全社会的招标制），以补贴促参与（对参加就业技能培训的失地农民，政府给予一定的财政支持）。为保证被征地农民有稳定的培训经费来源，可考虑在财政预算中单列“被征地农民培训”专项，用此专项经费购买专业培训机构的培训服务，让农民自主选择适于自己的培训项目，以保证每一个有劳动能力的被征地农民都能在培训活动中至少掌握一门非农产业专业劳动技能，从而增强其就业能力。

用经济手段和优惠政策降低劳动力就业成本。如对招用失地农民的企业，政府给予一定的收费减免、社保补贴、岗位补贴等优惠政策；对自主创业的失地农民，要保障其与下岗失业人员一样同等享受在就业方面的优惠政策，如免交相关税费、提供小额担保贷款等优惠政策。

（三）建立柔性化的突发处理应急机制

要畅通群众诉求渠道，构建政府与民众的良性互动机制。土地征用涉及被征地农民的切身利益，他们有这样那样的想法和意见是可以理解的。关键是畅通群众诉求渠道，用有效的制度安排来协调和规范被征地农民的利 益表达，坚决打击动不动就挡工的现象。要建立被征地农民有关问题处理机构，一方面细心听取被征地农民的要求，对其合理的要求给予认真解决。另一方面对不合理的要求给予耐心细致的解释，帮助被征地农民理解党和国家的政策，合理引导群众需求，防止因被征地农民不了解政策而产生不必要的上访。

要建立自下而上的柔性化突发处理应急机制。一方面要关心群众的生活困难，了解群众的思想动态，避免矛盾激化；另一方面，也要防范的突然爆发，一旦出现，要通过基层的说服、教育、引导工作，制止事态扩大，努力把矛盾解决在村社。对确实无法疏导的矛盾，要引导群众按照《条例》等规定，理性地反映情况、表达要求。当出现恶性事件苗头、倾向时，要有一套应急报告和处理体系，避免对人民群众的生命财产造成过大的伤害。

鉴于当前房屋问题还不是很尖锐，并且我区已开始大规模修建统建房，故在此不就住房问题提出过多建议。