我国流域水资源管理模式理论创新初探

摘要 在以水资源过度开发、水环境污染、水资源短缺及用水效率和效益低下为主要标志的水危机日益凸显的今天，探寻和构建与中国国情相适应、并能反映先进生态水文化的现代水资源管理模式，是解决我国流域目前面临的水问题、应对未来不断加剧的水危机、实现区域经济与社会可持续发展的必由之路和战略抉择。在对国内外水资源管理模式的发展动态及研究进展系统评述的基础上，本文提出从传统的以行政区域为单元、以政府为主导、以供水管理为核心的水资源管理模式向以流域为单元、以市场为主导、以需水管理为基础的水资源综合管理模式的转变，是未来我国流域水资源管理模式理论创新的重要发展方向，并从流域水资源的管理制度、文化体系、管理模式、法律及政策体系方面进行详细论述。

关键词 流域；水危机；管理模式；理论创新

中图分类号 X37

文献标识码 A

文章编号 1002-2104（2009）06-0055-05

在地球水资源总量中，淡水仅占2.5%，在这有限的淡水资源中，人类目前能够利用的淡水量不超过10%［1］，也是制约一个国家或地区未来经济和社会可持续发展的重要战略性资源［2］。目前我国流域面临的水环境退化、水污染、水资源短缺以及水资源利用效率和效益低下等问题，可以说在很大程度上归咎于缺乏一种能有效防范水环境退化、促进水资源合理配置和高效利用的水资源管理制度、机制与模式。因此，尽快构建与中国国情相适应、并能反映先进生态水文化的现代水资源管理模式已迫在眉睫。在对国内外水资源管理模式的发展动态及研究进展进行系统评述的基础上，本文探讨了我国流域水资源管理模式及其理论创新的发展方向和基本思路。

1 国内外水资源管理模式的发展动态

纵观人类寻水、用水和治水活动的历史，可以说人类对水资源的管理过程实质上是人类对水资源管理制度和模式不断创新、发展和完善的探索过程。虽然在不同历史时期所采取的水资源管理模式不同，但从总体上看，我国水资源管理模式的发展大体上经历了由单目标管理到多目标管理、再由多目标管理向流域综合集成管理的演化［3］。在这一演化过程中形成了一系列不同的水资源管理模式，概括起来主要有供给管理模式、需求管理模式、行政区域管理模式、流域管理模式、资源化管理模式和资产化管理模式等。上述这些管理模式在内涵和功能特征等方面存在明显的差别［4］。供给管理与需求管理模式：水资源的供给管理模式是以最大化满足用水户的用水需求为目标，它着眼于通过采用各种工程手段来满足不断增长的用水需求，实现区域水资源的供需平衡［5］。由于这一模式将水资源供需矛盾的解决完全寄托在水源的开发和供给上，因而其结果必然导致水资源的浪费以及对水生态环境的破坏［6，7］。与供给管理模式不同，水资源的需求管理模式强调“以供定需”的原则，强调开源与节水并举［8］，强调综合运用行政、制度、经济、立法和政策等多种管理手段来规范人类在水资源开发利用过程中的行为，抑制水资源需求的过快增长，实现水资源的优化配置和可持续利用［9］。

行政区域管理与流域管理模式：水资源的行政区域管理是指以行政分区为单元，由各级政府及其相关职能部门对辖区内的所有涉水事务实行统一管理的方式。新《水法》规定，我国的水行政管理分别由国家、省、县三级负责，他们分别承担着我国水资源的宏观、中观和微观管理职责［10］。水资源的流域管理是指以流域为单元，按照水系（水系统）由专门机构对水资源的开发、分配、利用及其保护等一系列涉水事务进行统一管理的方式［11］。上述两种管理模式实质上是我国水资源管理的两个不同层面，彼此各有侧重，但他们管理的趋向性明显不同。行政区域管理模式主要趋向于水的社会属性管理，能较好地保持社会水循环的系统整体性，但往往破坏了水系统的流域整体性。流域管理模式则趋向于水的自然属性管理，能较好地维护水的流域整体性，使流域的水资源得到有效利用，确保流域水资源的整体生态服务功能及流域经济效益和社会效益的充分发挥［12］。

资源化管理与资产化管理模式：水资源的资源化管理是将水资源完全视为一种物品，单纯采用行政手段从物质上对水资源实行直接管理和计划配置（包括水资源的开发、分配和利用等）［13］，它是我国在计划经济时期对水资源管理的经典方式。该管理方式完全忽视了市场对水资源配置的基础性调节作用，因而缺乏有效的激励机制，难以实现对水资源的优化配置和高效利用［14］。与此相反，水资源的资产化管理则视水资源为一种稀缺的经济资产，从其开发利用到生产、再生产都进行全程化的投入产出管理。其根本目的在于通过投入产出管理及采用市场调控手段，形成强有力的约束机制和激励机制，促进水资源的价值补偿和价值实现。水资源的资产化管理可以说是市场经济发展的内在要求，也是实现水资源优化配置和高效利用的重要途径。

最近，一些学者在基于水市场生命周期的前提下，进一步将水资源的管理模式划分为纯行政、准行政、准市场和纯市场四种不同的类型，并探讨了不同类型管理模式在内涵和功能特征等方面的差异［15］。

2 综合集成管理模式的内涵及其功能特征

近年来，通过不断的探索和实践，在已有流域管理模式的基础上，我国学者进一步提出了流域水资源综合集成管理模式［5］。该模式从流域水环境、水资源与各用水单元及其相关利益集团间的关系出发，以生态水文科学和流域科学理论为指导，对流域内环境、资源、生态以及流域经济和社会活动等一切涉水事务进行统一管理。其目的在于促进流域水、土、气、生等相关资源的高效配置和合理利用，最大限度地减少对流域水生态系统的结构及其生态服务功能的损害，更好地将流域水资源的开发、分配、消费以及污水处理和再循环利用等关键环节以生态产业链的形式连接起来，按照循环经济原理进行系统整合管理。

流域水资源综合集成管理作为一种新型的现代水资源管理模式，由于它能够较好地适应流域水资源的自然循环转化规律及经济社会可持续发展的内在要求，因而有利于统筹考虑流域系统内各个利益群体的水需求及对利益受损群体进行经济补偿，有利于实现非水源区对水源区的生态补偿，有利于促进流域水资源的优化配置和高效利用，有利于充分发挥流域水生态系统的整体生态服务功能和实现流域水资源、生态环境及经济社会的协调与可持续发展。一言以蔽之，该管理模式的终极目标就是要实现流域水资源利用的经济高效性（Economic efficiency）、环境可持续性（Environmental sustainability）和社会公平性（Social equity）。因此，这一模式被认为是当前水资源管理研究领域中最前沿的一种范式，也是今后我国流域水资源管理模式在理论和实践方面进行创新的重要发展方向［16］。

3 综合集成管理模式的理论创新思路

流域水资源综合集成管理模式的理论创新，是推动我国流域水资源管理科学理论体系建立、发展和完善的必然要求。流域水资源综合集成管理模式的理论创新关键在于水资源管理制度

、文化、模式及法规政策支撑体系的创新［17］。通过上述创新，其根本目的在于减少和消除政府对水资源配置和价格形成的行政干预，充分发挥市场机制在水资源配置和价格形成中的主导性作用，构建一个能够为中国特色的水市场健康发展提供全方位支持的体制保障。

3.1 流域水资源管理制度的创新

我国流域水资源管理制度创新的三个基本要素是水权、水价和水市场。从三者之间的关系看，水权是基础，是深化水价改革、完善水市场的重要前提；水价是实现水资源合理配置的重要手段，也是水权转让的实现形式及促进水市场健康发育的关键驱动力。因此，在创建以市场为导向的流域水资源综合集成管理模式的实践中，必须高度关注和深入研究水权、水价、水市场建设这三个关键问题。

一是完善初始水权配置制度。产权经济学理论认为，产权制度是包括所有自然资源利用在内的经济活动得以正常进行的基础，只有在资源产权完全界定或清晰的情况下，才能够真正实现资源的优化配置和高效利用。因此，我国当前水权制度创新的关键是建立流域内城乡、农业、工业和生态等不同用水单元初始水权的分配、使用和流转制度。当务之急是选择若干具有代表性的流域作为水权制度改革与创新的试点，系统开展以初始水权分配、交易以及水权市场建设为核心内容的实证研究［18］，大胆探索将流域水资源商品化，按行业、城乡和用水户核定用水定额，培育以水资源定额在行业、城乡和用水户之间进行自由交易为特征的水权市场，逐步形成促进水资源合理流动及优化配置的长效机制，为构建中国特色的以水权交易为核心的新型水资源管理制度提供理论依据。另外，还应尽快研究制定水资源可持续利用的补偿机制。因为水资源管理实质上是一个利益再分配问题，要实现水资源管理的公平和效率目标，就必须建立相应的利益补偿机制，只有这样才能形成制度的激励相容，使之真正成为水资源管理制度创新的内在驱动力［19］。

二是建立科学合理的水资源价格管理体系。一般而言，资源价格的内涵主要体现在产权、有用性和稀缺性三个方面。目前，我国水价管理体系的创新应重点着眼于以下几个方面：①进 一步完善和推行“累进水价制”，即无论是农业用水、工业用水还是城镇居民生活用水，今后一律都要实行定额供水制，当用水户超定额用水时就实行累进水价。但这方面亟待需要研究解决的一个问题是，如何建立一个科学合理的水价递增机制。②建立能够反映区域间、产业间、季节间差异的多元水价管理体系［18］。③建立不同主体的利益补偿机制。一方面应建立政府补偿水价制度，以保障社会弱势群体的基本生活用水不受水价上涨的影响，另一方面还应建立一种市场经济体制下不同主体经济利益关系的有效调节机制，其目的是将节水与用水户的经济利益直接挂钩，对节约用水者给予一定的水定额奖励或其他经济补偿，鼓励其不断采用节水技术，提高水资源的利用效率［18］。

3.2 流域水资源管理的文化体系创新

一个好的水资源管理制度和模式，必须要有一个与之相适应的水文化体系作为其正常运行的保障。文化作为一种观念形态的社会意识，既是人的活动对象化的结果，又是人的本质力量实现的自我证明，同时也是对个体行为的一种自我限定（个体只能在相对固定的文化体系下进行思考和创造）［20］。以往的水资源管理习惯于从技术层面去探寻水资源短缺问题的解决途径，而很少从文化的视角去深入探讨导致水危机产生的人文背景以及人文因素对水资源管理及其效率的影响。面对日益加剧的水危机，迫切要求水管理制度的设计主体高度关注流域水资源管理的文化创新建设，从文化角度寻求改进和完善水资源管理制度与模式的途径和方法。流域水资源管理的文化创新，关键在于构建一种能反映现代水生态文明的新型水伦理观，即水文化精神。这种新型的水伦理观，其本质是人与水相互作用的过程中水给予人们的一种启示和灵感，它强调要把水人性化，要充分认识到水是一种生命体，人与水之间是一种平等关系，而非“主仆关系”，人类应该自觉地维护水生态系统的自然平衡机制。因此，进行流域水资源的文化创新建设，关键在于把保护水资源这一珍贵的稀缺资源变成世人的伦理道德要求和义务，并使其逐渐渗透到人们治水、用水、管水、护水的具体行动中［21］。

3.3 流域水资源管理的模式创新

经过长期的实践与探索，在国际上已形成了多样化的流域水资源管理模式，目前各国比较普遍采用的管理形式主要有以下三种类型：一是高度集中的流域管理模式（流域管理局），以美国的田纳西流域管理局为代表；二是水“议会”模式（流域协调委员会），比如菲律宾的马里基纳河流域协调委员会、墨西哥河流域水文委员会等都属于这种模式；三是综合性流域机构，如英国的泰晤士河水管局［22］。

在国内，通过对流域水资源综合管理的试验示范研究［5］，也涌现出了诸如“黑河流域水资源综合集成管理模式”、“松辽流域水资源管理模式”、“江西山江湖流域水资源管理模式”和“太湖流域水资源管理模式”等。汪恕诚认为，所谓流域水资源管理模式，应该是建立在水资源统一管理前提下的政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运作方式［23］。尽管上述这些流域水资源管理模式目前仍处于试验示范阶段，尚存在许多理论和实践方面的问题亟待研究解决，但这些前期的探索研究为我国流域综合集成管理模式的进一步发展和完善提供了宝贵的经验，并指明了未来的发展方向。

众所周知，流域是一个集自然、经济、社会与生态水文于一体的复合系统单元，也是一个集水问题、环境问题和社会经济问题于一体的复杂载体。它不仅涉及水资源的形成、循环与转化等生态水文过程，也涉及水资源的开发、分配和消费等社会经济过程。由于与水资源管理过程密切相关的气候环境、社会经济和政治文明等诸多因素处于不断的变化之中，因而对流域水资源管理模式的创新也将是一个永无止境不断探索与完善的动态过程。我们认为，当前对流域水资源综合集成管理模式的创新应重点着眼于以下几个方面：

一是要加强对流域水循环及其伴生过程的模拟研究。对流域水循环模拟研究的两个重要方向是：一要不断改进和完善模拟手段，促使水循环模拟研究逐渐由“黑箱”走向“白箱”；二要实现模拟对象的系统化，即模拟对象不仅包括流域水循环过程，也包括与流域水循环过程相伴生的水沙过程、水盐过程、水化学过程、水生态过程等［23］。

二是要进一步开展数字流域研究。对数字流域研究的重点应放在信息采集系统、通信及计算机网络系统、数据中心和综合决策支持系统的建设方面。其主要目的在于提高监测能力和监测水平，为构建流域尺度的人口―水资源―生态―社会经济协调发展的水资源综合管理模型提供强大的基础数据平台。

三是要加强流域水资源全口径评价研究。未来流域水资源评价的研究应主要集中在两个方面：一个方面是水资源评价口径，即水资源评价不仅要对传统径流性水资源的量和质进行评价，还要对流域水资源在其循环过程中的效用进行系统评价；另一个方面是对全球气候变化背景下的流域水资源动态变化的评价，即在“天然―人工”二元驱动力作用下的水资源演变评

价，具体包括对水资源演变的周期性和趋势性分析以及人类活动对流域水资源演变的影响分析［24］。

最后，应深入开展对流域初始水权分配、水价改革和水市场建设等方面的实证研究以及流域水资源管理的公众协同参与机制的研究，具体研究内容主要包括：①流域地表和地下水资源的资产量以及流域生活、生产和生态需水量的分类定量评估；②流域水资源环境经济的综合核算；③流域水定量分配和各行业用水定额的确定；④流域农业用水户的用水定额（初始水权分配）及水价的确定。在此研究的基础上，进一步提出流域水资源在各行业和各用水户之间进行自由交易的市场运作机制和模式及相配套的法律法规和政策支撑体系。

3.4 流域水资源管理的法律和政策支撑体系创新

近年来，虽然我国相继出台了一系列与水资源管理相关的法律法规和政策文件，但专门针对流域水资源管理的立法和政策并不多。而已有的一些相关法律和法规中并未对流域管理机构的性质、法律地位等做出明确界定，致使在实践中履行流域水管理职能时常常处于被动地位，使流域管理实际上流于形式。因此，迫切需要尽快对现行的法律法规和政策工具进行补充、完善和创新，以期能够为流域水资源管理职能的有效履行提供一个良好的法律和政策环境。我们认为，当前对流域水资源管理的立法和政策环境的创新应重点着眼于以下几个方面：

一是应尽快着手研究制定一部有关我国流域水资源综合管理的专门法规，在该法规中应对履行流域水资源管理职能中存在的一些关键问题（如流域管理机构的组织形式、管理功能和权限范围，以及流域管理和行政管理的地位及其相互关系等）从法律上做出明确的规定，这对强化流域管理功能、促进流域水市场的建立以及水权的合理流转等都具有重要的理论意义和现实意义。

二是在对流域现有的水安全政策及其效能进行全面评估的基础上，进一步构建流域水安全系统的预警体系，提出流域水安全模式及其相应的政策支撑系统，确保流域水资源的安全利用，提高流域的水安全水平。

三是要从立法层面对流域水资源生态补偿主体的认定、流域水资源生态补偿对象的确定、流域水资源生态补偿的实现途径和方式等在法律上作出明确的规定，为建立流域水资源有序开发、高效配置、合理利用和有效保护的生态补偿长效机制提供重要的理论依据［25］。

四是鉴于目前水资源管理中普遍存在的有法不依、执法不严的现象，亟待加强对执法监督体系及其机制的建设，提高公众对水资源管理的参与率和知情权，促使我国的流域水资源管理逐步走向科学化和法制化的轨道。

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