加强政府在推进农业转移人口中作用的思考

党的十报告提出：“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。”近年来，河南积极稳妥推进城镇化，制定了一系列政策措施，有力地促进了农村人口向城镇和非农产业转移。但从总体上来看，在农村劳动力转移过程中还存在一些不容忽视的问题，尤其是政府在转移人口中的促进政策不到位，体制机制不健全，严重制约了转移人口的质量和水平。本文在对河南农业人口转移现状和问题分析的基础上，提出进一步发挥政府在推进农业转移人口中作用的思路和对策建议。

一、河南农业转移人口成效显著

（一）农村转移人口逐年增加

进入新世纪以来，河南高度重视农村人口转移工作，出台了一系列政策措施，有效推动了农村人口的快速转移。截至2012年，全省农村富余劳动力转移就业总量已达2570万人，其中省内转移1451万人，省外务工1119万人（包括境外就业7万人），转移总量和省内转移就业人数分别比2010年增加207万和309万。

（二）农村转移人口省内超过省外

从2011年开始，河南省内转移就业人数首次超过省外，出现了拐点。根据有关部门统计，2011年，省内转移就业人数为1268万，省外务工1197万（含境外就业），省内转移超过省外就业71万人。2012年以省内转移为主、本省就业的格局继续增强，转向省外的数量呈现出逐步减少态势，省内转移超过省外就业332万人。这表明河南省经济的快速发展，吸引农村劳动力省内就地就近就业的能力不断增强。

（三）转移务工收入水平持续提高

2010年以来，河南省外出人员劳务收入持续提高，年均增长19%左右。如2011年全省劳务收入总量为2340亿元，人均9493元；2012年全省劳务收入总量为2810亿元，人均10934元。年劳务收入占农民人均纯收入的52%左右，劳务经济成为农民家庭收入的主要来源。

（四）政府扶持力度不断加大

近年来，全省各级党委、政府积极落实创业优惠政策，在资金、场地、信息、技术等方面为农民工创业提供了优质服务，特别是近几年各地以小额担保贷款为抓手，大力扶持农民工回乡创业，农民工回乡创业人数逐年增多。

（五）产业集聚区成为转移人口就业的主阵地

随着近几年全省产业集聚区的快速发展，吸纳就业的能力大大增强，绝大多数适龄村民都选择在附近的产业集聚区就业，产业集聚区成为加快河南人口转移和扩大就业的主要支撑点。据有关部门统计，全省产业集聚区就业人员中，60%的从业人员为农村转移劳动力。

二、存在的主要矛盾和问题

（一）农业转移人口缺乏有效引导

目前，河南不少县乡人力资源基层服务平台仍然比较薄弱，在机构人员、设施配备、功能服务、经费保障等方面存在明显不足，农民外出务工存在用工信息不共享、不对称的现象，不能给予及时有效的服务。由于不少地方仍然缺乏对农民工就业的组织指导，不能很好地整合和调剂农民工资源，农民工外出存在较大的盲目性。

（二）农业转移人口的保障水平较低

近年来，由于各级政府不断强化对农民工工资兑现各种措施的实施，全社会对拖欠农民工工资现象也普遍关注，这一现象已得到极大改善。由于受用人单位和雇主漠视以及农民工维权意识缺乏等多重因素影响，用人单位和雇主为农民工提供养老保险、工伤保险、医疗保险和失业保险的比例仍然较低，为农民工提供的伙食和住宿条件较差。

（三）技能培训质量有待提高

随着近年来各级政府对农村劳动力转移就业培训工作的高度重视，投入力度的不断加大，转移劳动力接受过专业培训的比重越来越高。但由于培训补贴标准偏低，且兑付补贴资金程序复杂，再加上用工企业门槛不高，导致农民工参加培训和培训机构承担培训的积极性不强、培训效果质量不佳，从而大大影响了转移劳动力的就业率和工资水平。

（四）政府推动农业转移人口的积极性不高

由于各级政府把发展产业集聚区、开展招商引资看成是“挣钱”的事，推动农业转移人口是“花钱”的事，因而政府缺乏推动人口转移的主动性、紧迫感，相应的体制机制不配套，这些农民工很难获得当地城镇户口，社会保障集体账户不能随个人流动，致使农民工特别是长期在外居住务工生活的新生代农民工，在获得就业、社会保险、子女教育、住房保障、城市户口等城市基本公共服务政策待遇方面，还存在许多体制性、机制。大量农民工在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等方面不能与城市居民享有同等待遇。

三、强化政府在推进农业转移人口中作用的建议

（一）创新农村劳动力服务管理

完善以政府为主导、社会中介为主体的就业信息网络和基本公共服务体系，进一步搞好农民工就业、失业信息统计监测和形势分析，加快实施农村劳动力信息管理电子化、数据更新常态化、就业服务人性化的“三化”管理，尽快实现河南农村劳动力转移就业服务由粗放式向精细化管理的转变。

（二）加大对农民工就业技能的培训

加大转移就业资金投入力度，进一步贯彻落实全民技能振兴工程，大力实施“农村劳动力技能就业计划”，以技工院校、职业院校和用工企业培训为主，加大订单式培训、委托培训，努力使有培训需求和培训意愿的农民工都能得到技能培训，使农民工真正拥有适应稳定就业需要的技能。

（三）继续深化户籍制度改革

实施差别化落户政策，适当控制郑州中心城区人口规模，有序放开中等城市落户限制，全面放开建制镇和小城市落户限制，逐步提高户籍人口城镇化水平。要进一步完善郑州市的居住证制度，其他省辖市和县（市）也要尽快研究制定实施居住证制度的具体办法。

（四）提高社会保障水平

扩大养老保险覆盖面，将不同类型人员分别纳入相应养老保险范围。健全基本医疗保险政策，尊重进城农民意愿，按照政策要求分别实行职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险，实现医疗保险全覆盖。加大教育投入，统筹安排进城落户农民工子女的就读，与城镇学生统一管理，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

（五）加快公共保障房建设步伐

在产业集聚区、专业园区等用工较为转移的区域，配套建设公租房或职工公寓。对在本地务工1年的进城农民，其住房面积、收入水平低于当地政府公布的廉租房保障标准的，逐步纳入廉租住房保障范围。

（六）加大农民工权益保护力度

进一步提高农民工的维权意识，加强农民工劳动保障执法监察，努力提高农民工工资按时足额支付率、劳动合同签订率和社会保险参保率，切实维护农民工合法权益。

（七）加快提高农业规模化经营水平

河南省要提高农业规模化经营水平，首先，要加快土地流转，在保障农民土地承包权的前提下，引导农民依法、自愿、有偿、合理地流转自己的部分承包土地，通过租赁、入股等各种形式实现耕地流转，加快农业由超小规模的分散生产经营向适度规模经营转变。其次，要尽快培育农业规模化经营主体，通过整合现有支农政策，采取多种措施，对达到一定规模的种养大户重点倾斜，增强农业规模化经营主体的能力，加快农业生产经营模式向以大户和家庭农场为主转变。最后，要积极培育和完善农村合作化组织，加快发展农民专业合作社和区域性、专业性公共服务组织，进一步提高农业组织化水平，使规模化经营有稳定的组织保障。

（八）增强产业支撑能力

产业发展是转移人口的基础和前提，没有产业集聚和产业发展的强力支撑，难以吸纳转移人口。因此，河南省要把产业发展、促进就业作为促进转移人口的基础性工程，加快推进轻工业、现代服务业等劳动密集型产业发展，创造更多的就业岗位，为增加收入提供保障。要做优做大产业集聚区，在增强经济实力的同时，千方百计增加就业岗位。要出台优惠政策，支持符合国家产业政策、就业容量大的劳动密集型企业发展。

（作者单位：郑州大学公共管理学院）