农村社会救助制度的整合与创新

内容提要:针对农村社会救助目前的现状和存在的问题，提出可行性整合对策与创新思路是构建农村社会救助体系制度设计的重点。以人为本､生存与发展并重;立足于户､具体到人;统筹规划､协调兼顾;体系健全､法律保障;城乡一体､公平国民待遇;积极开拓农村社会救助的筹资渠道;要处理好“救急”与“救贫”关系，以救急为主，救贫为辅;建立和完善有权威的农村社会救助管理机构与社会监督机制，以便使我国农村社会救助体系不断趋于完善。

关键词:农村社会救助;整合;创新

中图分类号:F323．89文献标识码:A文章编号:1003-4161(2007)01-0088-05

在农村社会救助工作上，中央提出了“政府救济､社会互助､子女赡养､稳定土地政策”的方针，这是对构建新型农村社会救助体系的总要求。按照这一要求，针对农村社会救助的现状和存在的问题，提出可行性的整合对策与创新思路，是构建农村社会救助体系中制度设计的重点。应对传统的理念和思路进行梳理和扩展，对现代文明的理念逐步导入，进行整合创新，使之成为与社会主义市场经济体制相配套的社会保障制度，以最大程度地满足贫困群众的救助需要，实现城乡一体､工农联盟､不同阶层之间的最大和谐。

1．以人为本､生存与发展并重

社会发展的基本宗旨是人人共享，普遍受益。社会救助制度是使贫困群体共享社会发展成果的制度。广大农村贫困群众同其他社会成员一样，他们不仅要维持生存，还需要发展;不仅要解决温饱，还要摆脱贫困，同奔小康之路。然而，多年以来，农民的“共享权利”没有得到足够的重视，社会福利的城乡二元结构使农民利益受到了极大损害。坚持以人为本､坚持生存与发展并重，就是要把广大贫困群众的切实需要作为根本出发点，通过建立更加公平､合理､有效的机制，使农村贫困群体的基本尊严和基本生存条件得到维护和满足，使他们的基本发展条件能够得到保证，使他们的生活水平和发展能力随着社会发展的推进而不断得以提升，使他们共享改革开放和社会发展的巨大成果。只有这样，我们的工作才能更充分地体现和谐社会的精神，才能坚持农村社会救助工作改革的正确方向。

2．立足于户､具体到人

我们国家在扶贫济困问题上，主要措施是实施扶贫工程和建立社会保障制度。社会救助体系作为社会保障的一部分，虽然和扶贫工作本质上相通，但仍有很大区别。国家的扶贫工程，主要是面对集中连片的贫困地区，进行有效的利用和开发资源，建构区域性战略布局，为贫困地区营造更为有利的经济和社会发展环境。过去的扶贫攻坚是如此，现在的西部大开发以及振兴东北老工业基地也是如此。尽管扶贫开发也带动了广大贫困地区的人民群众脱贫致富，但对于每一个贫困家庭来讲，这种扶持既不是直接的，更不是有针对性的。而我们的社会救助，需要面对的是每一个贫困家庭和人员。我们的任务就是依托扶贫开发的大背景，去对每一个生活困难家庭､每一个人员实施有针对性的救助，对贫困群体以户为单元进行“各个击破”。“立足于户､具体到人”，是我们改革､制定农村救助政策的基础，只有这样，我们的农村救助工作才能贴近现实，才能出效益，见成果。

3．统筹规划､协调兼顾

如果对当前农村救助工作中存在的救助标准乱､救助手段单一､救助资金不稳定､使用的整体效益差､工作管理粗放､操作不规范等诸多问题进行分析，可以看出，根本原因是整个农村救助工作缺乏统筹规划和长远设计，各自为阵，难成一体。比如，农村灾民贫困户､常年特困户､五保户在救济标准､救济手段和措施上各自独立､没有全局意识的问题;再如，在救济资金上，同样作为农村救济对象，灾民生活救济可以从中央到地方各级财政都拿钱，而农村特困户､五保户的救济却只强调县､乡财政和村集体的责任，资金来源不统一的问题。还有对就业与救助的关系的协调;伴随着女性就业率低，女性收入整体减少的问题，对贫困妇女､单亲母亲的救助也应成为救助的项目和内容等等。这些问题，影响着救助的整体效益，制约了工作的发展。因此，在构建农村社会救助体系的进程中，一定要把农村各类救济对象放在同一个层面上，明确其救助需求之间的相互关系，整合救助资源，也整合救助项目，进行总体构思，科学论证，使各项农村救济措施相互兼顾，协调衔接，相互作用，成为一个有机的整体。从而，构建起新型农村社会救助体系。

4．体系健全､法律保障

法制化是社会救助工作制度化､规范化的最高表现形式，是社会救助体系建设的重要原则。我国农村社会救助上除了《农村五保供养条例》之外，其他各个社会救助项目均无法律规范，我们仅仅依据一些临时性的文件､通知､复函､决定来具体实施，至于宪法中的抽象规定常常被束之高阁，因而，我国的社会救助就成为原本落后的社会保障法律体系中最为落后的部分，农村社会救助法律建设几乎为零，甚至在名称上也一直沿用着包含有“恩赐”､“施舍”等陈旧观念的“社会救济”一词。尽管农村社会救助是较低层次上的社会保障，但是，由于没有相应法律法规作为保障，它并未起到社会保障最后一道安全网的作用。无法可依的结果是难以建立健全一整套科学有效的社会救助制度，引发一系列社会问题。目前，农村救济工作不仅存在很多问题，而且也面临着许多新情况，从法律角度确认农村社会救助在社会保障体系中的地位和所发挥的功能，明确社会救助在社会转型期的性质､对象､内容､标准，规范救助执行者的职责和相应的申报审批程序，是我国改革农村社会救助制度､建立健全农村社会保障体系､维护社会稳定､推动社会进步的当务之急。如税费改革后农村特困户救济和五保供养资金的来源问题，农村特困户的医疗､住房､教育等救助､法律援助问题，这都要求我们必须把法制化问题摆在重要位置。值得欣慰的是，中央及地方各级政府已开始高度重视农村社会救助的立法，统一的､全面的《社会救助法》应尽早制定，并以此制度规范农村社会救助的全方位全过程。一方面保障农民的生存权利，另外一个方面，是对受助人诚信的约束。通过国家立法的途径，定位社会救助，以适应我国现阶段社会经济发展的要求。它不仅是农村社会救助制度化的保障，同时也是农村社会保障体系建设中的重要内容。通过加强立法，确保社会救济工作的依法行政，确保广大贫困群众的生存和发展权益得到有效的维护和保障。建立健全农村社会救助的法律地位，

5．城乡一体､公平国民待遇

坚持城乡一体化的最低生活保障政策。逐步缩小城乡社会保障水平的差距，改变长期以来实行的重城轻乡的政策，加大对农村社会保障的投入力度，从而提高农村已有的社会保障水平。以前政府采取的“挖农补工”的政策，以“剪刀差”的形式从农村抽走的大量利润，应适当返回给农村和农民，依此资金作为建立农村低保制度的基金，实行工业反哺农业。另一方面，国家应当在政策､资金上向农村､农民倾斜，加大对农村基础设施､农村基础教育的投入力度，以加快农村经济的发展，为社会低保的建立奠定经济基础。

6．积极开拓农村社会救助的筹资渠道

农村社会救助制度的核心是社会保险。农民的社会保险，主要是依靠农民的自我积累，也是农村社会救助制度的最薄弱环节，因为它要求农民自己也出一部分资金，才能像城镇居民一样享受社会保障。由于近年来农民收入的持续下降，再加上思想上有种种顾虑，因此农民对参与社会保险缺乏积极性和主动性，这会在很大程度上制约农村社会保险事业的发展。为了提高农民参加社会保险的积极性，可以从以下几方面入手:一是放松对农村土地流转的限制，有效推进我国农村土地制土地承包关系的基础上，高度重视尊重农民的土地承包权和经营自，尊重农户在土地转让中的主体地位，促进土地流转和土地资本化。可在科学测算､加强试点的基础上，将农民的土地转让所得，拿出一个固定的份额，用于建立农民的社会保障基金。二是进行农业税改革，将农业税转化为农民社会保障税。为了减轻农民负担，增加农民收入，近来许多专家提出了向农民停征农业税的建议。与此同时，也有另外一种，全新的观点，即将农业税转为农民社会保障税。还有人认为，应该向农民新开征社会保障税。但是，开征新税在我国广大农村目前还比较贫困的条件下，实施起来难度比较大，将农业税转变为社会保障税倒是一个简便易行的办法，可以论证。第三，要动员社会力量开展农村社会救助活动。在舆论上要倡导道德感和公德心，善良与爱心，倡导人道主义的理念，鼓励更多的富人有钱人参与到农村社会救助的实践中来。

7．要处理好“救急”与“救贫”的关系，以救急为主，救贫为辅

救贫是从最低生活保障这个范围来看，我国农村社会救助应以救急为主，救贫为辅。从国际经验来看，走上福利制度的发达国家，到最后都是政府的财政出了很大困难，有了困难就要加税，税加得太多经济发展的动力就会下降，经济发展速度就会减慢。我国还是一个低收入国家，还承受不起过重的财政救济负担。农村社会救助只能以特定人口为目标，救助那些失去生活能力的人。中国现在能够动用的钱非常少，这些钱主要是用来救急。中国有句老话叫:救急不救贫。彻底解决贫困的方法不是靠救济，而是要靠创造就业机会，帮助贫困者产生自助能力，开展自救走出贫困､增强经济实力从而脱贫。

8．建立和完善有权威的农村社会救助管理结构与社会监督机制

在中华人民共和国的历史上，大规模地用“纳税人的钱”来救助农村贫困者的工作，还是第一次。同时，这项制度对于处在实现由计划经济向市场经济转轨过程中的中国来说是至关重要的。所以，农村社会救助的运用､管理及其安全有效及使用的透明度问题一定要提上重要议事日程，并且，应该有制度化管理､规范化服务的保证，要建立社会监督机制。建立的农村社会救助管理机构。主要体现在设立专门的机构和工作人员从事农村社会救助工作，包括受助人资格的审查､救助标准的确定､调整和提供社会救助服务以及为农民提供社会咨询等。这项工作的重心在基层，所以机构的重点应当下移在基层。设立专门的监督机构，对农村社会救助的各项工作进行监督，尤其是对救助的管理物资的进行严格的管理和使用的，对救助的目标和对象既要监督行政瞄准是否准确，又要监督费用使用是否合理，还要监督救助过程有无疏漏。

建立农村社会救助的投诉与行政复议制度。农村社会救助制度的目标是使贫困者能够维持最低生活需求，具体实施者是各级政府的基层行政机关。对申请救助的对象身份确认和资金管理运用不能政府一家说了算。要建立自下而上的申请､审核､复核､复议制度。投诉包括两个方面:一是对农村社会救助工作流程本身有缺漏的地方的投诉增强透明度，确保救助资金能够切实使用在应该救助的对象上。杜绝漏洞和工作中的不公平甚至腐败行为。二是对农村社会救助对象的身份确认上增加透明度。要在固定的时间和地点公示被救助对象的情况和名单，接受群众的评议､监督和举报，一旦发现问题要及时复议和纠正，防止将有限的资金使用到生活相对不太贫困者身上，造成不良社会后果，影响政府的形象和声誉，导致纳税人和社会救助对象两方面都不满意。在很多国家，立法的用意都非常好，但经常得到救助的并不是真正需要救济的人，而是有关系的人。由于由政府来执行，那些与政府关系好的人容易受到救助，而与政府关系好的人，往往是收入相对比较高的人，真正收入低､很危急､需要救助的人反而求助无门。怎么甄别这些人，怎么使用好政府的救助金，需要仔细推敲和进一步研究。

在救助标准的制定，在制度的建构上，尽量考虑全面覆盖，在救助标准上则要低标准起步。为了稳步推进农村社会救助制度的建立与健全，在目前我国农村需要救助的人口众多､而救助资金落实保障还有很大缺口之时，低标准起步是必须的，而且也是最终使这一制度能够落实长期坚持的现实设计。从贵阳实施农村社会救助三起三落的历史演进可以看出，构建框架是容易的，但是具体到年年岁岁每人每月的救济金发放和实物时就成了困难，钱从那里来就成了问题。所以制度设计要考虑到稳定性､长期性和现实的可操作性。在救助标准的制定上低水平起步，逐步推进;在救助范围上逐步扩大，只有这样才是实事求是的､科学有效的，也才是可以长期坚持的。在农村倡导和宣传养老保险，让农民了解养老方式与养老政策，从现实的经济发展水平做起，逐步规范，理性推进。

综上所述，把救济与互助结合起来，建立新型的农村社会救助体系，具有崭新的现实意义与操作价值。在救助范围上，形成对农村贫困群体的全面覆盖;在救助手段上，形成灾民救济､低保､五保､专项救助“四位一体”和社会帮扶､政策优惠､社会捐助三结合综合地运用。在救助主体上，形成了政府的齐抓共管与社会力量的互相结合;在救助资金的来源上，形成政府､社会､个人的多渠道筹集:在救助经费的规模上，形成国家财政的转移支付､国内外团体与个人捐赠､各级各类社会团体的募捐互助等的来源。在救助目的上，走生存与发展并重的道路。建立健全这样的农村社会救助体系，是符合我国国情行之有效的选择，是我国共建和谐社会的道路上建设新农村必须完成的时代课题。

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[6]wensnet．nease．net/zcfx．html《农村社会救助制度政策分析》．

[作者简介]郭明霞(1958-)，女，兰州商学院副教授，从事思想政治教育与社会工作伦理的教学研究。

[收稿日期]2006-12-29