库存严重的原因和今后的房改路

2014年，我发表了一篇论文，提出了两条建议：一是，坚决摒弃走住房商品化老路，尽快走上推行现代住房制度正路。这是一条解决好中低收入者住房问题和防止出现严重社会问题的建议。二是，从2015年开始就把商品房年建设量压至只占全国建房总量15%，而把保障房建设量增至占全国建房总量85%。这是一条防止继续增加商品房库存量和增加对中低收入住房供应的建议。可惜以上建议有悖于当时大众的认知，没有得到重视。借当前大众热议“去库存”之机，写出这篇分析我国房改走弯路和出现严重住房库存的原因，以及对今后的房改路提出建议的文章。

一、对国外20世纪房改的无知与“去库存”的关系

西方国家进入资本主义社会以后，长期实行的是住房商品化制度。其基本理念是，住房是一种商品，应由市场自发调节；住房是一种生活用品，应由居民自行解决。这种制度是一种政府不管广大居民住房问题的制度。这一制度的要害是，广大中低收入者、特别是中中、中下群体的经济实力弱，他们中的许多人如果得不到政府的住房福利支持，很难解决好住房问题。因此，西方国家进入资本主义社会以后一个较长时期社会经济和城市化加快发展的历史，也是住房问题不断突显的历史。到了19世纪，住房问题已经发展成为严重的社会问题。恩格斯在19世纪70年表的文章中，把它定性为“住房灾难”，并抨击资产阶级政府不去关心和解决广大居民的住房问题。在社会各界反复批评政府的强大动力推动下，西方国家的政府人士和专家经过较长时间的研讨，终于在进入20世纪后，陆续地在许多国家取得了以下共识：住房问题，是生活问题，是经济问题，还是重要的社会问题。如果一个人没有解决好住房问题，就不可能有完整的幸福，就不可能安心地从事学习和工作。如果一个国家没有解决好住房问题的人多了，就会影响这个国家的社会安定和发展。因此，住房是一种福利性、社会性很强的特殊商品。此前多年来对它推行住房商品化制度，正是不断涌现许多住房问题直至“住房灾难”的主要原因。要彻底解决这一问题，必须改革这一旧制度。于是，从20世纪初开始，许多国家陆续通过房改，摒弃了住房商品化制度，推行一种政府介入、以适度的住房福利为主并与较小比重的商品房相结合的新制度。因为各国推行的新制度大同小异，后来人们把这些新制度统称为现代住房制度。其中，最为完善的是住房分类供应制度。由于现代住房制度以解决好中低收入者的住房问题为重点，能够有针对性地消除旧制度存在的主要问题，因而推行现代住房制度的国家，大多能在不太长的时间里，实现了人人享有适当住房的大目标。

在我国房改初期，由于长期闭关锁国，对国外住房制度的变迁毫无所知，因而在我国1988年颁发的第一个房改文件中，确定了我国房改的目标是住房商品化，从而使我国的房改一开始就错误地走上了西方国家摒弃的住房商品化老路（注：邓小平同志作风严谨，他在1980年关于住房问题的讲话，主要依据几个推行现代住房制度国家的资料，讲的也是有关现代住房制度的办法。前几年我发表文章对此做了明确的解释。而当年我们谁都不知道世界上许多国家已经改行现代住房制度，因而把“讲话”误解为小平同志要求我们走住房商品化道路。当年我就是一个住房商品化的积极拥护者，其后我国房改进程中下出的几个大昏招，我也是积极拥护者或参与者）。现在看来，如果当年我国的房改不决定走住房商品化老路，就不会发生现在的去库存问题，因而把它列为本文的第一部分。

二、走老路的胜出与“去库存”的直接关系

在上世纪90年代，有些同仁开始接触国外的现代住房制度，认为它是一个很合理的制度，应该在我国推行。因而在1998年颁发的房改23号文件中，写入了两种截然不同的主张。一是，要以住房商品化为房改的指导思想：二是，要推行住房分类供应制度。把两种主张都写入了文件，使得各地推行哪一种主张都有法律依据（注：我曾是这个文件送审稿起草小组成员兼执笔人，当时对两种主张的截然不同毫无认识）。

由于在长期房改进程中的反复宣传，住房商品化已经深入人心，而当年我们对现代住房制度的认识还处于启蒙阶段，特别是对现代住房制度是以住房商品化制度为改革对象这个最有说服力的情况毫不知情。更因为，城市政府建设保障房要出地、出钱和花较多的力量去管理。而建设商品房，城市政府不需要出多少力量去管，却能从中获取数量巨大的土地出让金和税费，这就使得许多城市政府很自然地站在“喜商厌保”的立场上。因此，在两种主张的竞争中，走住房商品化老路的主张占据绝对优势地位而胜出。据2000年至2007年的统计，年平均建设保障房不到全国建房总量的5%，而商品房建设量却占95%以上。它明确无误地证明，我国走上了住房商品化的老路。从此，我国的房改也就走上了一条大弯路。

与此同时，我们还下出一个大昏招，就是把当时住着城市60%居民的公房（当年的公房是具有保障属性的住房）全部出售变成私房。由于23号文已经做出推行住房分类供应制度的决定。如果当时有个明白人提出一个变通建议，即：出售公房的工作方法和售价不变，但要把出售公房改为出售保障房。居民买房后愿意在保障房里住一辈子政府也不干预，但要出售则按保障房管理办法由政府或主管单位回购。这样做，出售完公房之后我国城市的保障房覆盖率就能达到60%。遗憾的是，当年我们却把全部公房出售变成私房，然后从零开始去建设保障房。

前些年推行住房商品化的主要成绩是，住房建设规模以世所罕见的速度迅猛增长，连续好几年都在国内生产总值增长率中贡献了2至3个百分点，成了名副其实的新的经济增长点。住房建设规模以世所罕见的速度迅猛发展，并能维持十几年时间，主要有以下原因：一是，此前我国城镇居民普遍地住在小套型而且比较简陋的住房中。房改后可以自由购买商品房，只要是经济承受能力稍的居民，都会千方百计地攒钱去购买套型更大、条件更好的商品房，从而形成了巨大的购房能力。二是，房价以每年百分之十几甚至二十几的惊人速度连年高涨，形成了高额利润的巨大驱动力，导致四面八方的资金向住房建设倾斜。三是，银行负利率和住房高额利润产生的综合推动作用。我国占城镇居民总数不到20%的富人，却拥有城镇居民资金总额的80%以上。他们的钱存银行会因负利率而不断贬值，而购买价格连年高涨的住房则可以获得高额利润。从而涌现出了住房投资高潮，致使拥有两套以上住房的居民占有相当大的比重。与此同时，还出现了住房投机泛滥。四是，土地财政的驱动作用。以前，四大共享税都是地方政府得大头。从2000年开始，国务院进行了几次调整，把四大共享税都改成中央政府得大头。由于城市政府的财政收入锐减，不得不在增加土地收入上狠下功夫。据了解，近些年许多城市政府的财政收入中，来自土地的要占总额的40%―50%。城市政府要保证不断地从土地上多收钱，必须大力支持房价不断高涨和住房建设规模的不断扩大。以上种种，就是前些年大量建设高价大套型住宅仍然“畅销”的主要原因。

走住房商品化道路出现的问题，前些年的认识是，我国政府在宏观调控文件中指出的：房价上涨过快、房价过高、大套型住宅过多、建设规模过大以及住房投资和投机泛滥等突出问题。

近些年我们学习马克思和恩格斯的有关教导，进一步认识到，走住房商品化老路潜伏着两大危险：一是，潜伏着受高额利润驱动，各方资金向其倾斜，盲目扩大生产规模，造成住房库存严重积压的危险。二是，潜伏着解决不好广大中中、中下居民和农民工的住房问题，产生严重社会问题，爆发“住房灾难”的危险。目前，第一个危险经及时指出业已充分地暴露。它使我们清醒地认识到：长年走住房商品化老路并一直维持高额利润，正是造成住房库存严重问题的直接原因。

三、千方百计去库存

去年末有篇文章批露：“全国整体库存约为63亿平方米，如果按过去3年平均销售速度计算，消耗这些库存至少需要5年时间”。以上数据说明，住房库存问题确实相当严重。

在日理万机的情况下，十分关注住房问题并最早发现库存严重，及时而正确地做出了去库存的决定，使我们这些从事住房工作的同仁们十分惭愧和内疚。

现在全国上下都在寻找去库存的办法，但还没有找到效果很显著的办法。例如，让农民工在城市定居和买房的办法。这是一个有利于城镇化健康发展的重大举措，我们举双手赞成。但要看到，进城打工的农民绝大多数属于低收入者，只能买得起政府提供的小套型低价保障房，将是深化房改、大比重建设低价保障房所要重点解决的问题。虽然让农民工买房可以消化一定的库存，但数量不会大。又如，房地产企业适当降低商品房价。我国商品房的价格构成中，土地要占一半以上，银行利息和各种税费占百分之十几。房地产企业的办法是，在算出住房建设总的支出后，再加上一大笔钱来敲定售价。由于当年住房畅销，仍能获取高额利润。近些年住房滞销，房地产企业的利润正在不断下降。据2014年的统计，全国房地产企业的平均利润已下降到8%，估计2015年还会继续下降。如果房地产企业的降价以利润为底线，今年的降价幅度不会大，去库存的作用也不会大。只有等一段时间，有些库存严重积压的房地产企业实无办法，忍痛降价促销，降价的幅度才有可能加大。

人们还提出了几个去库存的建议，例如取消限购、降低购房首付款比例，银行和公积金给购房居民低息贷款、降低税费和坚决取消不合理税费、以及鼓励人才流动的优惠政策等。这些建议，首先要主管部门或地方政府采纳并做出明文规定才能施行（注：许多建议要能得到主管部门采纳并行文施行难度极大）。其次，实施以上每一项对去库存的作用都有一定限度。

做出以上两项分析是想说明，严重库存是因为多年实行住房商品化和坚持高额利润驱动而造成的，这就大大地增加了去库存的难度，也是我们很难找到一个在短期内能够发挥显著效果办法的主要原因。

面对这样的现实，只宜采取锲而不舍、一步一步地消化库存的办法。为此建议，有关主管部门和广大房地产企业，既要使用现在能够找到的办法，不停歇地去消化库存。又要继续发动群众，千方百计地寻找新的办法。如果能多找出一些产生一定效果的办法，定会有利于加快去库存的步伐。

四、稳健地走上房改正路并保证其健康发展

前几年，在听取住建部关于住房问题的汇报时，做出了“要把住业办成重要的民生工程”的重要指示。贯彻执行的重要指示，必须大力推进住房分类供应制度，大比重地建设保障房。重点解决好广大居民，特别是中中、中下群体和农民工的住房问题，实现人人享有适当住房的大目标。因此，把积极推行住房分类供应制度放在首要地位，是落实重要指示之必须，是解决好广大居民住房问题之必须，是从根本上避免产生两大严重问题之必须，是促进城镇化健康发展之必须，也是在城镇里脱贫之必须。

这次讨论去库存问题的最大收获之一，是使我们认识到，产生问题的根子在住房商品化。由于这些年没有重点解决广大中中、中低居民的住房难，出现住房社会性问题的危险也有所显露。而让两亿多农民工逐步地在城市定居买房，又会对保障房提出巨大的要求。当今的形势，正是做出摒弃老路、走上正路决定的最佳时机。

同时，我们应清醒地看到，长年推行商品化，已经形成一个很复杂的局面。例如房改前是60%的居民住公房，而今是近90%的居民住商品房；既有不少人拥有多套住房，也有不少人解决不了住房问题（没有包括数量巨大的农民工）；房改前是只向居民收取很低的房租，而今是房价上涨到很多人都买不起房的惊人高度。指出以上情况是想说明，要从住房商品化制度占据主导地位，转移到现代住房制度占据主导地位，将是一个艰巨复杂的系统工程。必须谋而后动，稳健地推进。

为此，恳切地建议国务院责成各有关部委和各地，较大范围地就这个系统工程展开讨论，广泛地汲收意见。然后在年内适当时机，召开全国住房会议，群策群力，周详细致地制定出一整套从老路稳定地转上正路、推进住房分类供应制度健康发展的规章制度和实施办法。

借此机会，对制定这个规章制度和实施办法可能涉及的几个问题，提出以下参考性的分析和建议：

（一）今后我国深化房改的总任务是，积极推行住房分类供应制度，大比重地建设保障房，重点是解决好广大中中、中低收入群体和农民工的住房问题，实现人人享有适当住房的大目标。

据此，建议责成各城镇及时制定出实现大目标的规划。由于推行住房商品化耽误了太多时间，许多城市不大可能在2021年实现大目标，应当允许他们适当地拖后一些时间。

（二）理顺保障房的供应体系。主要内容是：对最低收入者供应50平方米或以下套型的廉租屋，对中下人群供应50至70平方米套型的保障房，对中中人群供应70以上至90平方米套型的保障房，对中上人群供应90以上至125平方米套型的保障房。对建设廉租屋和保障房的社会保障是，一律给以免收土地出让金、低息贷款和税费减半的优惠，并对不合理税费坚决取缔（事关重大，需在会前经过由各主管部门充分协商取得一致意见再提交会议）。对中低收入者只设一种保障房，就命名为保障房。现行的经济适用住房和公租房都纳入保障房体系，都叫保障房，并同样享受保障房的优惠。保障房的购买和出售价格（含计算折旧）由城市政府确定，每年年初在城市的各种媒体上公布，以增加透明度。对廉租屋的建设布局，重复我20年前大分散、小集中的建议，避免制造新的贫民窟。对供应中下、中中和中上群体保障房每平方米的价格，采取由低到高有区别的定价，以体现各不相同的社会保障含量。并以中下、中中和中上群体买得起相应的保障房为终极目标。明确规定，每户居民只能拥有一套保障房，并一律纳入保障房运行机制。居民如要出售保障房，由该保障房的主管单位按城市政府公布的价格回购。

（三）下决心解决土地财政问题。第一，如不解决土地财政问题，现代住房制度很难顺利推行。第二，应该预见，大幅度地压缩商品房的建设规模将在今后几年内逐步突显。如不未雨绸缪，届时会出现因土地收入锐减影响城市可持续发展的大问题。因此，下决心解决财政问题刻不容缓。既然产生土地财政的原因是中央政府过大比重地上收四项共享税，解决的办法应是适度地向城市返回一定比例的共享税。返回多大比例，以城市在土地收入大幅度缩减的情况下仍能保持可持续发展为度。

（四）持续地大比重地建设保障房。中低收入者占居民总数85%左右，按住房分类供应的要求，理应大比重地建没保障房。

大比重地建设保障房面临的最大的困难是，房价过高和较多人怀疑我国有没有承担大比重建设保障房的能力。应该看到，现在决定大比重建设保障房仍然存在许多有利因素。其一，对保障房建设实施各项优惠，可以将商品房价下降一半多。其二，这些年建筑安装费用的涨幅远低于商品房价的涨幅，这是保障房确定较低价格的有利基础。其三，解决土地财政问题，清除了一个大障碍。其四，据了解，有的经济实力弱的国家曾采用建设保障房政府能收回建房投资并略有盈余的办法，而有些经济实力强的国家则采用了保障房支出全由中央政府拨款的办法。我国目前的经济实力接近小康水平，似宜综合地借鉴各国的办法。因而建议，我国建设保障房应采取中央政府、省市自冶区政府、城镇政府、单位和居民共同负担的办法。具体做法是，中央和省市自冶区政府每年都下拨一笔保障房建设款。此事需由具有法律效力的文件做出决定，每年都将保障房款纳入政府的财政预算，经人大通过后下拨。城市政府主要承担免费批拨土地和减收相应的税费，居民则负责出钱购房。过去曾有人认为，让单位参与建设保障房是企业办社会行为而应予反对。现在看来，让一些经济条件好或有空余土地的单位参与建设保障房，是为国分忧，似无不妥，可以把它也列入共同负担的名单。我国房改前经济条件甚差，当时取由城市政府和单位筹资建房的办法，承担起了百分之百建公房的任务（固然当年建房的数量不大而且水平较低）。现在经济条件好多了，又采取多方共同负担的办法，定可克服困难，把大比重建设保障房的任务完成好。

大比重地建设保障房，是占居民绝大比重的中低收入者的自然要求。各城市每年要建多少保障房，则要从实际出发而不宜每年都采取一个固定的比重或固定的绝对数。这就要求城市政府通过认真调查，切实弄清楚本市中低收入者（含农民工）和最低收入者的人数、收入、分年住房需求和城市的各项住房资源的供应能力。以中下、中中和中上群体买得到相应的保障房为终极目标。结合本市实现人人享有适当住房大目标的长远规划，制定出每年建设保障房的实施计划。

（五）不断地提高居民的收入。在不断地发展国民经济的同时，不断地提高居民的收入，要把重点放在提高中低收入居民的收入上。这是提高中低收入居民购房能力的需要，是缩小贫富差距的需要，也是打造起一支具有小康水平中低收入者群体的需要。

（六）做好思想宣传工作。住房问题一直存在着许多分岐认识，由来已久。要做到大多数群众在这个问题上统一认识，任务十分艰巨，因而要锲而不舍地做好思想宣传工作。