中国土地发展权理论研究综述

【摘要】近年来我国学术界逐渐重视对土地发展权的研究，然而其研究仍处于理论研究的初始阶段。本文采用文献资料法和比较分析法等研究方法，分析归纳了现阶段国内学术界关于土地发展权概念、归属、流转、可行性与必要性等方面的的理论研究内容，并探索当前研究中存在的不足和今后需要努力的方向。

【关键词】土地发展权；理论研究；文献综述

20世纪上半叶，随着城市化进程的迅速发展，一些主要资本主义国家开始重视土地发展问题，土地发展权应运而生。近年来，我国学术界逐渐重视对土地发展权制度的研究．并取得了一定的成果。然而，国内学术界对发展权制度的研究仍处于起步阶段，很多基本理论问题还没有解决。本文将分析近年来国内土地发展权的研究成果，研究内容主要集中在土地发展权的基本理论问题，如土地发展权的概念、土地发展权的归属、土地发展权的流转、土地发展权设立的必要性和可行性等问题上。

一、土地发展权的概念

关于土地发展权的概念，国内学术界大致有狭义和广义两种理解。狭义的土地发展权，主张它是土地所有权人将自己拥有的土地变更用途或在土地上兴建建筑改良物(包括建筑物与工事)而获利的权利。沈守愚较早从法学的角度将农地发展权界定为“将农地变更为非农用地的变更利用权”。杜业明认为，土地发展权是指某组织或个人变更土地用途而获得额外收益的权利。而农村土地发展权是特指农用地转为建设用地和农村存量建设用地直接进入土地一级市场而获取收益的权利。周建春认为，农地发展权又称土地发展权或土地开发权，是指将农地改为最佳利用方向的权利，也可狭义地定义为农(耕)地改为建设用地的权利。

广义的土地发展权涉及土地利用和再开发的用途转变和利用强度的提高而获利的权利。胡兰玲认为，土地发展权是指对土地在利用上进行再发展的权利，即在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途之权，可将其分为两类：空间(高空，地下)建筑权和土地开发权。侯华丽认为，土地发展权是将土地变更为不同使用性质的权利，应包括：农地变更为非农用地的发展权即农地发展权；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。很明显．学术界对土地发展权的具体概念有不同的看法，但比较一致的观点是，土地发展权的基本观念，是发展土地的权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权。土地发展权的概念和范围的界定是深入研究土地发展权制度的基础和前提，所以应明确界定土地发展权的涵义和范围。

二、土地发展权的归属

土地发展权的归属问题属于土地发展权研究的热点问题，学术界主要有三种观点。第一种观点是土地发展权应该借鉴英、法等为代表的国家的做法，归国家所有，即涨价归公。沈守愚认为，土地的空间权和土地发展权是独立的财产权，它的权源是国家。使用方为非公益主体的，除给集体和农户以应有的补偿外，还要向国家购买发展权。张友安等认为土地发展权归国家所有有利于土地供应参与宏观经济调控，有利于实施土地利用总体规划，有利于实现“五个统筹发展”。胡兰玲从公共利益分享的角度，认为将土地发展权归属于国家比较合适。第二种观点是主张借鉴美国的做法，土地发展权归属于原土地所有人，即涨价归私。张安录主张将农地发展权归农地所有者所有，发展权可像其他普通商品一样在市场上自由交易，强调市场在资源配置中的作用。廖喜生等认为我国农村土地发展权应归属于其所有者，也即为拥有农地的各农民集体。雷寰从保障失地农民合法权益的角度分析，认为农村土地发展权应该归属于农民。第三种观点是主张中国土地发展权的权利主体至少应该有两个，即国家和农村集体(农民)。刘国臻认为由于城市土地归国家所有，因此不管从归公与归私的角度进行分析，发展权都归国家所有，但是简单将发展权归属国家，会造成现有土地用途管制制度与土地发展权国家所有的制度建设在功能上重叠，其结果是公权利与公权利的冲突，也与我国市场化经济的运行机制不符，按照“发展权的实质在于对人类社会的经济资源进行合理的配置”的原则，朱启臻主张新增建设用地的发展权由国家和失地农民分享，农地发展权应从“涨价归公”转变为“涨价分享”。土地发展权的权利主体问题涉及政府、土地所有者、土地使用入等各方对土地增值收益的分割。所以对于土地发展权的归属问题，既要借鉴西方国家的相关制度，更要结合我国的具体国情。同时，也要考虑土地发展权不同归属所带来的正、负面效应。

三、土地发展权的流转

土地的发展权的巨大收益的实现还必须通过有序的流转，利用市场这只无形的手来促进土地的集约利用。张安录认为，可转移发展权允许土地使用受限制的土地所有者将其土地发展权卖给土地使用不受限制的土地所有者，进行额外土地开发。它有两种作法：一种是设立一个发展权市场，让发展权在市场上公平交易；另一种是通过公共权力购买而获得土地发展权，并提出在中国城乡生态交错区建立可转移发展权制度来控制农地城市流转的构想。张俊等认为在我国，可以利用发展权移转来保护耕地和农民集体土地所有权权益，促使城市土地的集约使用和优化配置，控制城市的蔓延增长。张友安等认为土地发展权的公平、合理配置，是其高效交易与流转的基础。结合中国的政府层级安排，土地发展权应按照一定机制分别在宏观、中观和微观三个层次以一、二、三级土地发展权形式配置和流转。刘明明通过分析英国和美国的土地发展权，提出我国土地发展权应当仿照美国实行土地发展权转移和国家购买土地发展权相结合的制度，并且结合我国国情实现土地发展权的本土化。

廖喜生等也认为为了更好地保护农田，国家甚至可以购买基本农田的土地发展权，严格限制其转为非农用途。集体土地所有者之间土地发展权的流转主要体现在农用地转让指标的转移，而集体所有者之间、集体土地使用者之间以及集体土地所有者与集体土地使用者之间可以进行容积率转移。土地发展权的流转是各种综合规划的结果，是一项复杂的系统工程。目前，国内对此的研究还十分薄弱，有待研究的内容还非常广阔。

四、土地发展权设立的可行性与必要性

关于设立土地发展权的必要性、可行性或意义等，国内学者作了大量的探讨和论述。沈守愚较早论述了设立农地发展权对于理顺集体土地的产权关系、有效保护耕地以及为国家提供稳定的财政收入等方面的意义。刘国臻将设置土地发展权的必要性提升到基本人权建设的高度来认识，并从耕地保护、完善双层经营体制和防止国有资产流失等方面论述我国设置土地发展权的必要性。科学发展观为土地发展权的设置提供了理论指导，国外设置土地发展权的经验和学者关于土地发展权的论著为我国设置土地发展权提供了可资借鉴的经验和必要的理论铺垫。汤志林从规范政府和土地开发商的行为、保护失地农民和城市居民的合法权益、优化土地开发管理流程和方式、增强市场调节作用等方面探讨了构建和完善土地发展权的意义。李世平从解决严重的土地资源浪费和不合理利用、落实政府对土地用途管理和规划的需要、保障农民耕作和收益的必要手段、解决我国现阶段人地矛盾的要求、维护国家利益、协调与土地有联系的相关法律等发面分析了设立土地发展权的必要性和可行性。刘明明从土地发展权的缺位导致农地保护成效差、土地征用中土地增值利益分配不公以及土地资源配置效率低下和土地规划难以执行等角度，分析了土地发展权设立了的必要性，同时从土地所有权结构、土地用途管制制度等方面分析了土地发展权设立的可行性。刘芳和许恒周从产权完善的角度分析了设立农地发展权的必要性。中国当前正处于城市化快速推进时期，城市土地开发与农地和生态环境资源保护的矛盾突出，形势十分严峻，空间权的缺位使得土地发展权的创设更加凸显其重要性和迫切性。我国法律中至今尚无土地发展权的规定。因此，土地发展权的配置，对于完善土地立法和改善土地管理无疑是具有十分重要的意义。

五、总结与展望

土地权利是土地法律制度的核心内容之一。中国土地权利的配置尚处于探索阶段，需要总结十多年来土地制度改革的成果，借鉴国外土地权利立法的经验，立足现实，面向未来，探索和解决我国土地法制建设所面临的一系列理论和实践问题。根据国外土地发展权理论研究的发展路径和我国土地发展权理论研究的现状，国内学术界对土地发展权制度的研究应朝几个方向发展：明确土地发展权的内涵，广泛研究中国土地用途的转换带来的土地收益变化；设立土地发展权时，既要借鉴西方国家的相关制度，更要结合我国的具体国情，要考虑土地发展权不同归属所带来的正、负面效，尽量兼顾效率与公平。对于土地发展权的流转问题要深入加强研究，增强其可操作性；广泛探讨配置土地发展权对中国政治经济发展的推动进步作用。

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