民族地区领导干部目标经济责任研究

【摘 要】 要全面、准确地理解领导人任职期间的受托经济责任必须首先确定领导人目标经济责任，经济责任审计工作是否能得以顺利进行的前提是能否客观正确地界定领导干部的目标经济责任。特殊的自然、历史和社会因素等客观现象的存在，赋予了民族地区领导人特殊的使命，因此文章就此问题进行深入研究，研究民族地区领导干部的目标经济责任。民族地区领导人的目标经济责任应该有十项，分别是宗教活动组织责任、维稳处置责任、维稳渎职责任、维稳治理责任、遵纪守法责任、可持续发展责任、效益责任、环境责任、社会责任和报告责任。

【关键词】 民族地区领导干部； 目标经济责任； 经济责任审计

国家“十二五规划”中指出，在新的历史时期，民族要振兴，发展是第一要务，因此要加速推进民族地区经济社会跨越式发展；“十”更进一步地明确指出民族地区的发展应该是科学的发展、跨越式的发展。可见“发展”一直以来都是民族问题的本质属性，它推动着各民族的进步，实现了各民族的共同繁荣，这不仅仅是经济问题，更是政治问题。在这样的历史重任下，如何督促和保护肩负着特殊使命的民族地区领导干部更快更稳更好地完成这一历史使命，是一个重要的研究课题。

经济责任审计开展至今已有三十多年了，取得的成果有目共睹，长久以来，审计的本质是控制，而经济责任审计的本质也是控制，所不同之处在于经济责任审计控制的是“人”而非“事”。但是社会公众较高的期望值与经济责任审计自身有限张力之间的矛盾，造成了审计机构和审计人员对经济责任审计开展和实施出现的偏差，这其中最为突出的问题之一就是领导干部自身并不完全清楚自己工作的目标和任职权限，客观地说，无法确定民族地区领导干部自身的目标经济责任，也就无法准确地对该地区领导干部进行经济责任审计评价，当然也就无法更好地保护和督促民族地区的领导干部。因此研究民族地区领导干部的目标经济责任势在必行。

一、目标经济责任理论探讨

蔡春、李江涛（2008）首次构建了目标经济责任体系。作者将目标经济责任划分为治理责任、经济权力控制责任、管理舞弊控制责任、效益或绩效责任和环境保护责任五个方面。相应的经济责任履行报告内容包括财务报告、内部控制报告、治理结构报告、财经法纪遵循报告、舞弊防范报告、经济权力行使报告、经济活动报告、经济目标报告、环境责任报告。

彭韶兵、周兵（2009）则认为一个企业、事业或政府部门的负责人对于其所在单位，至少应当担负五个方面的目标经济责任，即：（1）合法性经济责任；（2）合规性经济责任；（3）绩效性经济责任；（4）安全性经济责任；（5）社会性经济责任。

没有目标的经济责任审计是缺少逻辑性的一项审计活动，若领导人上任前不知道自己要做什么，审计人员对该领导人在进行任期或离任经济责任审计时也不知道该审什么，那么也就不知道应该怎样利用经济责任审计的结果去对该领导人进行正确客观的评价了。经济责任审计活动需要一个主线索，指导经济责任审计活动需要逻辑性，笔者认为，这里的主线索、逻辑性指的就是制定目标经济责任。但上述文献中的目标经济责任的研究是面对广泛的行政领导干部而言的，并没有考虑到民族地区领导干部特殊的使命，因此有必要进行专项研究。

目标经济责任的确定是整个经济责任审计工作的出发点，目标经济责任的完成情况是对领导人进行经济责任审计评价的主要依据；对领导人目标经济责任审计结束的同时也是该领导人经济责任审计工作进行到了终点。领导人完成了任职期间的目标经济责任，同时也就相应地解除了委托者对受托者的受托经济责任。因此目标经济责任将在经济责任审计工作中起着提纲挈领和控制的作用。

二、民族地区领导干部目标经济责任研究现状

笔者的研究视角聚焦在民族地区的领导干部。众所周知，民族地区的领导干部肩负着特殊使命，体现在既肩负着发展民族经济、文化、社会事业的责任，又肩负着促进民族团结，维护社会和边疆稳定的重大使命。以藏区为例，据2011年，自治区组织、人事部门统计资料显示，藏族人才占全区机关党政人才、专业技术人才、企事业单位管理人才队伍的70%以上，由此可见我们应该特别重视民族领导干部的经济责任审计，因为这是客观合理地选拔、培养和保护各民族优秀领导干部的重要标准之一。

虽然民族地区领导干部的责任界定有其自身的特色，但涉及到对领导干部的经济责任审计时，还是应该全盘考虑，合理设计领导干部的目标经济责任。与此同时，目标经济责任的定义也是随着时代的进步而不断发展变化、演绎的，即目标经济责任是“领导人应该承担的经济责任以目标的方式被确定下来的一种表现形式”。

笔者认为理想的民族地区领导干部的目标经济责任应该在民族地区领导人上任之前确定并实施。将目标经济责任用数值的方法具体化，即形成了具体的经济责任履行报告，这样的报告体系是在民族地区领导人接受任期或离职时的经济责任审计的一种特殊的载体；接下来对该领导人进行年度或离任经济责任审计时，将任期实际完成的经济责任履行报告体系与预期的经济责任履行报告体系相对比，再运用与经济责任履行报告相匹配的经济责任审计评价方法和评价指标体系，即可判断出该领导人任职期间是否完成了上任前所签订的目标经济责任，是否完整地履行了受托经济责任。

三、合理界定和藏区领导干部目标经济责任

综合国家审计署对领导干部的经济责任界定以及中共自治区委员会对民族地区领导干部的经济责任界定，认为自治区领导干部的目标经济责任除了与宗教活动、维稳相关的责任以外，还应该有遵纪守法责任、可持续发展责任、效益责任、环境责任、社会责任。由于篇幅的原因，简单分析如下：

（一）宗教活动组织责任

领导干部的宗教工作目标责任体现在深度和广度两个层次。深度是指根据实际出发，科学地制定宗教工作目标，将推行宗教工作目标责任制作为一项系统工作，建立起以党委、政府为轴心，纵向包括市、县、乡、村四级，横向涵盖有关部门的目标管理网络。广度是指在对领导干部检查和考核宗教活动组织责任的时候，需要上级党委、政府对下一级执行宗教管理活动的情况进行监督、指导和考评，严格奖惩。此外，要把是否真正解决实际问题，推动宗教工作的开展，作为检验实行目标管理责任成果的主要标准。

（二）维稳处置责任

对于民族地区领导干部而言，越是在安定的环境下，越要有防范意识，尤其在关键岗位和关键环节方面。具体而言，有以下三点：首先要保障信息不能外泄，对估计到可能会出现问题的人员和地方必须进行严密细致地梳理，以确保紧急状况发生时能迅速处理、处置。其次是强化信息使用者之间的有效沟通，建立健全信息通道，进一步完善信息预警、控制、处置及善后机制。最后是突出建设信息的规章制度，笔者主张贯彻实施在特殊环境下，领导带班值班和24小时无空闲值班机制的政策，这是为了确保一旦发生威胁到维稳的事件或是异常情况，在岗在位领导能迅速作出反应并及时处置。

（三）维稳渎职责任

民族地区的领导干部必须要坚守岗位，尽职尽责，各级领导干部更要深入基层去检查指导各地的维稳工作，切实执行属地管理，严格落实维稳责任，切实做到“看好自己的门，管好自己的人，办好自己的事”。此外，若没有完成上述责任的领导干部，或在维稳方面出现重大问题的应该严肃追究责任。

众所周知，民族地区领导干部的首要政治任务是维护社会稳定。具体来说，维稳渎职的责任主要体现在：1.相关政策的执行程度；2.维护稳定预案的执行程度；3.对不稳定因素排查、处理的执行程度；4.对影响当地行政管辖区内发生的社会稳定事件的处置力度；5.对控制有泄密或通风报信等恶劣事件的执行程度；6.对控制擅离职守或临阵脱逃的相关人员的控制执行程度；7.对控制有谎报、瞒报、漏报、缓报等相关重大影响社会稳定的事件处理的执行程度。

（四）维稳治理责任

维稳，是一项长期的工作。因此我们应该要求民族地区的领导干部要有长期临战的工作状态，坚决克服麻痹思想和松懈情绪，把各项维稳措施进一步细化、实化和全面化。具体而言就是在维稳治理责任中，领导干部需要立足于随时展开维稳的斗争，并按照应急状态随时做好各项维稳防控工作，建立健全预警和应急处置机制，完善符合实战要求的各类预案，加强综合性演练，提高现场控制和处置能力，确保遇有突发事件能够在第一时间快速应对、果断处置、保质保量地打好维稳攻坚战。

维护稳定工作是一项长期的、复杂的艰巨任务。必须谋长久之策、行固本之举，加强社会治理，通过改善民生、教育引导，凝聚民心、汇聚力量，依靠群众的力量，维护社会安全稳定。要考核民族地区领导干部在改善民生、就业、教育、医疗、社会保障等方面的具体指标。在消除贫困，促进社会公正方面的办法和措施。具体来说主要有：一是以民族地区安居工程、安全饮水、道路、电力、电信等基础设施，教育、医疗、社会保障等方面的具体指标。二是在社会管理、社区治理、治安防控、教育宣传等方面的措施和指标。

（五）遵纪守法责任

廉洁、遵纪守法一直以来都是对领导干部最基本的要求。《党员干部廉洁从政若干准则》中提到了52个“不准”和8个“禁止”。体现在民族地区的领导干部身上，则是：第一是否在法律许可的范围内履行职责；第二是否有健全的管理舞弊控制系统及对管理舞弊的惩罚措施。其主要考核的指标是预决算执行情况，财政资金，国有资产，建设资金的使用及管理舞弊系统的健全情况。

民族地区领导干部尤其要坚持爱国爱教爱家乡的原则。讲法制，就是要遵守国家法律。教育各族人民懂得在国家法律面前人人平等，任何人没有特权。同时各级政府也要落实党的民族宗教政策，切实保障自由，促进宗教健康发展。

（六）可持续发展责任

可持续发展是我国的一项基本国策。任何领导干部都肩负着保持该地区可持续发展的责任。对于民族地区领导干部而言，保护好民族地区的生态环境，合理开发利用生物及矿藏等资源，加大科技研发，使经济增长从依靠资源投入转移到依靠科技进步上来是其主要的经济责任。其考核指标主要有单位生产总值能耗，单位生产总值二氧化碳、氨氮、固体废弃物的排放量，科技研发投入等。

坚持可持续发展是我国的一项基本国策。国家“十二五规划”中指出，在新的历史时期，民族要振兴，发展是第一要务，要加速推进各民族地区的经济实现跨越式的发展，这样的发展模式必须是科学的发展模式。因此如何平衡经济快速发展和生态文明建设之间的矛盾，不仅仅是简单的民族问题，更是一个政治问题。

（七）效益责任

任何经济行为都要讲效益。即产出要大于投入，或以较少的投入获得同样的产出，或以同样的投入获得更多的产出。避免不必要的经济资源的浪费，杜绝无效果行为，“无为”的发生是领导干部经济行为的主要任务和责任。民族地区领导干部同样需要在任期内承担效益责任。

其主要包括：一是与经济性、效率效果性的行为责任相关的经济责任，即成本与收益的问题；二是与效率性的行为责任相关的经济责任，即投入产出比例的大与小的问题；三是与效果性的行为责任相关的经济责任，即领导人应当引导本组织经济活动的经济效益实绩完成当年计划，经济活动的经济效益实绩与历史同期水平进行比较，与历史同期水平相一致或更好。其主要考核指标有GDP增长率、固定资产投资，劳动生产率贡献度，财政收入及支出增长率等。

（八）环境责任

环境是人类生存的基础，民族地区更是我国的生态屏障，保护好民族地区的生态环境对我国的生态安全具有重要意义。在经济发展中切实保护好生态环境是藏区领导干部的重要责任。其主要内容包括遵守、执行和完善与环境保护有关的法律、法规、政策，要有健全的环境监测、执法系统。主要考核指标有：单位生产总值二氧化碳、氨氮、废水、固体废弃物的排放量，主要河流、空气污染度，城市、农村、重点地区环境质量等。

（九）社会责任

领导干部的经管行为必须符合社会的需要与要求，必须符合社会整体利益的要求并为社会作出贡献。要尽可能消除或减少经管行为对社会造成或带来的不利影响，如环境污染、失业、劣质商品与服务。领导人应当完善相应的政策，帮助和促进弱势群体改善生存状态，尽可能促进就业，提高收入，增强社会保障，促进社会和谐稳定和人民生活改善。

民族地区领导干部的目标经济责任的社会性主要内容：一是领导人应当完善相应的政策，帮助和促进弱势群体改善生存状态，二是各类各层次利益相关者的正当权益要受到保护，维护社会的公平正义。其主要考核指标有教育、就业、医疗、居民收入、社会保障等。

（十）报告责任

此项责任即是要求民族地区领导干部按照公允性或可信性来编报任职期间各相关履职报表，从而真实地反映公共受托经济责任的受托者各类行为责任的履职情况。以上十项责任列表如表1。

总的来说，民族地区领导干部目标经济责任分为三类，即宗教管理、维稳和发展。宗教是民族地区人民广泛存在的一种文化现象，一种社会意识形态，是宗教管理工作藏区领导干部的目标经济责任之一。此外，发展是解决问题的关键，民族地区的问题关键是由发展滞后造成的，解决民族地区的安全稳定，最终要靠发展。这里面既包括经济发展、社会发展，也包括民族地区人民自身素质的发展，因此发展责任也是民族地区领导干部目标经济责任考核的主要内容。

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