我国矿山地质环境治理恢复保证金制度评估研究

【摘要】 自2002年开始，国土资源部已经就出台矿山地质环境治理恢复保证金制度开始了预研。随着国家一系列文件及法律法规的实施，2009年5月1日保证金制度正式实施。由于各省经济发展水平及理解不统一，各地保证金制度也不统一。经评估后显示：保证金制度法律效力较低，给实际操作带来一定困难；大部分省（区、市）规定的保证金缴存标准过低；部分地区矿山企业保证金缴存率较低。建议国家出台相关法律，将保证金制度法律效力提升；同时建议保证金缴存按照一矿一评的原则进行，保证标准的可行性。

【关键词】 制度 评估 研究 我国

一、保证金制度研究与出台情况

《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号）明确规定“财政部、国土资源部等部门应尽快制订矿山生态环境恢复的经济政策，积极推进矿山生态环境恢复保证金制度等生态环境恢复补偿机制”。财政部、国土资源部、原国家环保总局《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建〔2006〕215号）明确要求要求各省（区、市）建立矿山地质环境治理恢复保证金制度，落实企业治理责任。《矿山地质环境保护规定》（国土资源部令第44号）明确规定采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。上述一系列文件、规章对建立和完善我国矿山地质环境治理恢复保证金制度进行了明确规定。目前保证金制度已成为推动企业履行矿山地质环境保护与治理恢复义务的重要抓手。

事实上，自2002年开始，中国国土资源经济研究院相关研究人员就已经开展了保证金制度的系列问题研究。《矿山环境管理需要保证金制度》提出了建立保证金制度的必要性，依据及原则等（孙贵尚，2003年）；《我国矿山环境恢复治理投资机制研究》分析建立了什么样的投资机制解决历史遗留的矿山环境问题，针对新建矿山在未来环境恢复治理的投资问题，建议建立保证金制度，并对保证金的收取标准、收取方式、如何返还等提出了具体的建议（白雪华，2003）；《矿山环境恢复治理保证金制度研究》提出了我国矿山环境恢复治理保证金制度的框架，深入探讨了建立保证金制度的依据和原则，针对保证金制度建立过程中可能遇到的问题提出了具体的对策建议（内部研究报告，2005）；《我国矿山环境恢复治理保证金制度体系构成研究》提出要研究制定我国保证金制度标准和管理办法（孙贵尚，2009）等等，这些研究为该项政策的出台提供了坚实的理论基础。

二、运行成效

国土资源部大力推进全国矿山地质环境治理恢复保证金制度建设。全国31个省（区、市）相继出台了矿山地质环境治理恢复保证金管理办法，开展了利用保证金督促与约束矿山企业进行矿山地质环境保护与治理恢复的各项工作。各地在保证金制度实施过程中，有效采取保证金缴存与采矿权审批、年检挂钩，与矿山地质环境治理恢复方案挂钩等方法，使得保证金缴存工作总体上顺利推进。全国应缴保证金矿山数量为88592个（应缴存保金证993亿元），已缴存保证金矿山数量为71726个（已缴存保证金612亿元），已缴存保证金的矿山数量占应缴矿山数量的80%。缴存率达到100%的省份有北京、天津、吉林、山东、贵州5省（市）。

1、各省（区、市）形成了各具特色的保证金缴存管理体制

保证金缴存管理体制呈现出三种模式，即：国土资源部门单独收存管理、国土资源部门与财政部门分工管理和国土资源部门与财政部门共同收存管理三种模式。

（1）国土资源行政主管部门单独收缴管理的体制模式。国土资源行政主管部门单独核定收存与管理矿山地质环境治理恢复保证金的体制又可细分为以下四种型态：依照采矿权的审批权限分级由国土资源行政主管部门收缴管理；由矿山所在地的设区市级国土资源行政主管部门负责收缴管理；由矿区所在区域的县级或其上级国土资源行政主管部门收缴管理；由地（市）、县两级国土资源行政主管部门按照矿山规模分别收缴管理。

（2）国土资源部门与财政部门分工收缴管理的模式。矿山地质环境治理恢复保证金由国土资源行政主管部门与财政行政主管部门分别负责核定和收缴，如：黑龙江省的矿山地质环境治理恢复保证金缴存核定由矿山所在地的国土资源行政主管部门核定，收缴由矿山所在地的财政主管部门负责。

（3）国土资源部门与财政部门共同收缴管理的模式。矿山地质环境治理恢复保证金由国土资源行政主管部门与财政行政主管部门共同负责收缴管理。该模式的典型是贵州省、广东省、重庆市、河南省、江西省和北京市。

2、各省（区、市）保证金缴存标准形式多样

31个省（自治区、直辖市）矿山地质环境恢复治理保证金缴存标准制定不尽相同，大体可分为：缴存基价以采矿许可证登记面积为计算依准、缴存基价以矿种和采矿许可证登记面积为计算依准、缴存基价以矿种矿石产量为计算依准。缴存标准的主要影响因素有：矿区面积、开采方式、有效年限、矿山规模、采石量、地表坑道口数、基价、采场数、分层采矿法、坑采法、高边坡采矿法、充填法、崩落法、空场法（允许地表塌落、不允许地表塌落）等16种。

以矿种作为矿山地质环境治理恢复保证金缴存基本标准单元的省（区）有：广西、山东、云南、黑龙江、甘肃、辽宁、江西、陕西、河南、北京、贵州。这11个省（自治区、直辖市）对能源矿产中的煤、石油、天然气、煤层气、地热等矿种，金属矿产中的铁、锰、金等，非金属矿中的磷矿、铝土矿、矿泉水等矿种，分别规定了矿山地质环境恢复治理保证金缴存的基本标准。其中广西、山东、云南、黑龙江、甘肃、辽宁、江西7省在核算不同矿种的缴存保证金总额时，与采矿权人的矿区登记面积相挂钩。北京针对煤、铁、非金属矿产不同的生产规模制定了不同等级的缴存标准。此外，广东和重庆的缴存标准比较特殊，广东将矿种分为三类，分别对同属一类的矿种规定统一的缴存标准。

以采矿许可证登记面积作为矿山地质环境治理恢复保证金缴存计缴单元制定缴存标准的省份有福建、湖南、湖北、青海、浙江、四川、安徽、宁夏、内蒙古、江苏，共10个省（自治区、直辖市）。这10个省份是依据面积大小，按每平方米N元的标准直接提取保证金的。

比较特殊的是，甘肃省的非金属矿保证金的缴存依据是基于矿区登记面积，能源矿产保证金的缴存按照矿种分别缴存。新疆同时考虑面积和矿种因素，根据不同的矿种的面积大小，设定每平方米提取N元保证金的单价标准。

以矿种、矿石量作为矿山地质环境治理恢复保证金缴存计缴依准的有陕西、河南、贵州、北京4省（市），其在核算不同矿种的缴存保证金总额时，与产出矿石量相挂钩。

3、各省（区、市）保证金形成了缴存与返还动用机制

（1）保证金缴存机制。各省（自治区、直辖市）都已建立矿山地质环境恢复治理保证金缴存账户，且是以现金或者以现金账户划转作为缴存方式，不接受其它资产抵存。各省（自治区、直辖市）实行的缴存机制是以一次性缴存、分期缴存并行或独立形态存在。

其一，一次缴存和分期缴存并行。湖北省、辽宁省、江苏省、江西省、宁夏、山东省、内蒙古、新疆、四川省等省（自治区、直辖市）都明确规定了保证金缴存的方式采用两种方式并行，并且是以采矿许可证有效期满3年（含3年）为时间点，作为划定采取何种缴存方式的依据。即：采矿许可证有效期在3年（含3年）内的，必须一次性全额缴存保证金（浙江省，是以采矿许可证有效期5年为时间点），采矿许可证有效期3年以上的，采取分期缴存。各省对分期缴存的首次缴存额度比例、缴存次数、余额缴存方式等实施细节稍有差别、各有千秋。如：湖北省规定：“每年度按照一定比例分期缴存，第一次缴存的额度不得少于总额的30%，余额按剩余期限年均数予以缴存。最长年限不得超过采矿许可证有效期。福建省规定的第一次缴存的保证金不得少于总额的20%。”辽宁省规定采矿许可证有效期3―6年的分2次缴存，6―10年的，分3次缴存，10年以上的，5年缴存1次。

其二，采取分期缴存方式。北京规定保证金按照年度进行分期缴存。青海省规定采用分期缴存，首次缴存的保证金额度不得低于总额的50%，余额分年度平均存储，有效期满前一年全部缴清。

（2）保证金返还机制。各省（自治区、直辖市）基本建立了矿山地质环境治理恢复保证金返还机制，缴存矿山地质环境治理恢复保证金的矿山达到了治理恢复标准，国土资源行政主管部门在对其治理恢复的矿山地质环境工程项目组织经验收认定合格后，按照一定的比例逐步返还或者一次性返还。有的省还规定了“保证金”未能返还而转作矿山环境治理恢复资金的程序。各省（自治区、直辖市）在返还方式和返还比例上略有不同。广西规定分段返还的比例不得超过保证金总额的85%，山东省规定分期返还比例为50%。黑龙江省，辽宁省和宁夏回族自治区等省（区）规定采矿权人完全履行矿山地质环境保护与治理恢复义务的，且经验收合格，保证金本息予以一次性返还。比较有特点的是，广东省将保证金返还方式同采矿权人投入治理资金挂钩，规定投入治理恢复资金超过1000万元的，且分期完成治理恢复并验收合格的，可申请提取总额不超过已投入资金50%的保证金。

（3）保证金的政府动用机制。各省（自治区、直辖市）基本建立了保证金的政府动用机制，动用方式基本贯彻落实44号令所提出的“采矿权人未按照经批准的矿山地质环境保护与恢复治理方案进行治理或者治理工程验收不合格，且经责令限期治理，但仍不合适的，由负责审批的国土资源行政主管部门会同其他相关部门以公开招标的形式组织有资质的单位给予治理，治理费用由采矿权人缴存的保证金中支出”要求。江西省规定了“保证金”未能返还而转作矿山环境治理和生态恢复资金的程序。山西省将矿山环境治理恢复保证金的动用直接同矿山生态环境恢复治理的具体方案相挂钩。

三、存在问题与建议

目前，全国保证金制度建设工作仍在正在稳步推进。但由于这项工作起步较晚，且各地经济社会发展状况不一，该制度建设进度和完善程度也存在差异。保证金制度建设实施工作，仍存在着困难与不足之处。

一是法规位阶较低。从国内外情况综合来看，保证金制度的实施，对于建立经济责任机制，监督采矿权人履行治理义务具有显著效果。但目前，该制度尚未在《矿产资源法》等有关法律中予以明确，基本依据主要是政府文件、部门规章和一些地方法规，法律效力较低，给实际操作带来一定困难。二是管理仍需完善。目前，中央层面只对保证金制度建设提出了指导性意见，具体管理办法由各（区、市）自行制定。各地操作过程中采取的标准和管理方式各不相同，也存在一些不完善之处：一方面是大部分省（区、市）规定的保证金缴存标准过低，企业缴存的保证金不足以满足其矿山地质环境治理费用，存在“只缴不治”的做法，没有实现保证金制度出台的初衷，这在一定程度上也造成返还率过低。另一方面是部分省（区、市）规定的一次性缴存额或者分期缴存中的首次应缴额过大，资金占用时间过长，对个体中小型矿山和采矿许可证有效期限较长的国有大中型企业造成影响较大，不利于企业发展。同时，部分省（区、市）保证金存储按活期计息，或存入财政专户，不计利息，对于存储时间较长的矿山企业造成一定损失。三是部分地区矿山企业保证金缴存率较低。

因此，建议国家出台相关法律，将保证金制度法律效力提升；同时建议保证金缴存按照一矿一评的原则进行，保证标准的可行性。

【参考文献】

[1] 国务院：国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知[S].2005.

[2] 财政部、国土资源部、环保总局：关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见[S].2006.

[3] 国土资源部：矿山地质环境保护规定[S].2009.

[4] 孙贵尚：矿山环境管理需要保证金制度[J].西北地质，2003（36）.

[5] 白雪华：我国矿山环境恢复治理投资机制研究[J].西北地质，2003（C00）.

[6] 孙贵尚：我国矿山环境恢复治理保证金制度体系构成研究[J].现代矿业，2009（5）.