增强我国粮食安全的综合保障能力对策

摘要：虽然2004年以来我国实现了粮食生产的“九连增”，但受多重因素的影响，我国粮食安全呈现新的特征，并面临严峻的挑战，提高国家粮食安全的综合保障能力势在必行。必须从国民经济全局和国家战略高度出发，调整现有工业化、城镇化资源与空间布局战略，把确保国家粮食安全放在现代化建设的重要位置；加强农业基础设施建设；增强粮食流通能力；提高粮油食品质量安全水平；建立健全粮食生产科技支撑体系；增强农业抗灾减灾应变能力；加强粮食宏观调控能力建设；统筹国内国际两个市场；出台《粮食法》，依法治粮。

关键词：国家粮食安全；综合保障能力；长效机制

中图分类号：F326.11

文献标识码：A

文章编号：1007-7685（2013）03-0082-05

粮食安全是关系国民经济发展、社会稳定的重大战略问题。走中国特色的农业现代化道路，必须把确保国家粮食安全作为首要目标。当前，我国粮食安全仍然面临严峻挑战，增强国家粮食安全综合保障能力具有很强的现实性、必要性和迫切性。需从国民经济全局和国家战略高度出发，建立增强国家粮食安全的综合保障能力的长效机制。

一、我国粮食安全仍面临严峻挑战

改革开放以来，我国粮食生产在波动中上升（见图1）。虽然自2004年以来，中央连续9个一号文件支持农业发展，实现了粮食生产的“九连增”。然而，随着工业化和城镇化的推进，受人口、耕地、水资源、气候、能源、国际市场等因素的影响，粮食需求刚性增加、资源约束日益凸显、结构性矛盾更加突出，配套制度滞后，我国粮食安全仍然面临严峻的挑战。

一是消费需求刚性增长，保障粮食供求平衡的难度加大。我国粮食自给率自2002年以来处于下降趋势，到2010年跌至89.49%（见图2）。随着城镇化的发展，对粮食的需求总量将不断增加，据计算，2020年和2030年将达到6.93亿吨和7.34亿吨。虽然口粮消费减少，但饲料用粮、工业用粮逐年增加，加之生物质能源的发展对粮食需求不断扩大，供需矛盾将愈来愈突出。

二是耕地数量及粮食播种面积减少，后备资源匮乏，水资源短缺且分布不均衡。我国耕地面积从1996年的19.51亿亩减少到2010年的18.26亿亩，人均耕地面积由1996年的1.60亩减少到2010年的1.37亩，仅占世界平均水平的2/5。工业化、城镇化的快速推进，占用了城市周边大量的优质土地，造成耕地面积锐减，预计2020年我国的耕地缺口将达1亿亩。另外，我国是一个缺水严重的国家，淡水资源总量为28000亿立方米，占全球水资源的6%，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。而且存在着“南多北少、东多西少”分布不均衡的状态，如长江流域以北地区耕地占全国的65%，水资源仅为全国的19%，我国13个粮食主产区7个在缺水的北方地区，加之水污染严重，不利于农业生产的可持续发展。

三是粮食供需区域布局矛盾突出，粮食生产重心持续向北方转移。7个北方产区粮食产量占全国的比重由1991年的36%提高到2011年的46%。主销区粮食产需缺口逐年扩大，个别粮食主产区正在演变为粮食平衡区。西部地区生态安全脆弱，土地贫瘠、荒漠化现象严重，土地产出率低，粮食综合生产能力弱，供需缺口大量存在。

四是粮食结构矛盾加剧。小麦产量供大于需，但优质小麦供给不足；稻谷产需基本平衡，但籼稻有余，粳稻不足；玉米消费需求增长较快，产需偏紧；大豆和植物油产需缺口持续扩大，目前我国大豆对外依存度近80%，这种局面将长期存在。

五是种粮比较效益偏低，影响农民种粮积极性。近年来，虽然我国对种粮农民的补贴不断增加，并且粮价有一定程度上涨，但各种农业生产资料，包括农机、化肥、石油等价格快速上涨，粮食流通成本和劳动力成本也有较大幅度的提升，农民种粮的机会成本大幅增加，农业比较利益仍然偏低。加之工业化、城镇化的加速发展，农村青壮年劳动力外出打工，使农村“空心化”、劳动力“老龄化”现象严重，农业劳动力呈现结构性、季节性和区域性紧缺，一些地区出现粮食生产“兼业化”和“副业化”的趋势。就地方政府而言，粮食生产搞得越好，地方财政负担也就越重，地方政府重农抓粮的主动性难以持续。

六是利用国际市场弥补国内粮食产需缺口空间较小，并存在一定的经济和政治风险。据统计，2000～2005年世界大米储备创下新低，比2001年降低50%，降至20多年来最低点。2008年世界粮食期末库存降至4.05亿吨，是25年来最低储备水平。尤其是受全球人口、耕地、水资源约束以及气候异常等因素的影响，全球粮食供求将长期趋于偏紧状态。我国粮食产需量约占世界总量的25%，是世界粮食贸易总量的两倍，如果大量进口会推动粮价的上涨，引发发展中国家的不满，既会付出一定的经济代价，又不利于争取良好的国际发展环境。

二、我国粮食安全的综合保障能力不强

国家粮食安全的综合保障能力贯穿于粮食扩大再生产的全过程，包括粮食综合生产能力、物流仓储能力、粮油加工能力、科技创新与应用能力、抗风险能力、宏观调控能力等，具有全局性、整体性和系统性等特征。具体看，我国粮食安全的综合保障能力偏弱，主要表现在以下方面：

一是粮食综合生产能力偏弱。我国耕地整体质量不高，中低产田约占总耕地面积的2/3。农业基础设施和公共服务滞后，特别是农田水利工程存在老化失修、建设不足等问题。大型灌区骨干工程的完好率不足50%，大型灌溉排水泵站老化破坏率达75%左右。农业经营规模偏小，户均耕地面积仅为0.41公顷，不到世界平均水平的40%，专业化水平低。2011年，我国粮食单产水平达5166公斤/公顷，与发达国家仍有不小差距。同时，国内不同地区的单产也存在较大差异，部分作物亩产相差超过50公斤。此外，我国每年仅在粮食收割环节的浪费量就超过2000万吨。

二是物流仓储能力不足。目前，全国85%的粮食采用的是传统包粮运输方式，装卸自动化水平低，运输方式落后，由此导致粮食物流成本高，从产区到销区的物流成本占粮食销售价格的20%～30%，比发达国家高出1倍左右。由于运输装卸方式落后，每年损失粮食800万吨左右。我国实行三级粮食储备制度，即中央储备、地方储备和农户自储。政府仓储设施不能适应散粮装卸的需要，现有完好仓容中，只有11%是适合粮食散装散卸的立筒仓、浅圆仓。农户的粮食储存量超过储存总量的50%，粮食损失量约为0.2亿吨/年，全国平均损失率达8%；由于库房部分老化且储粮条件较差，造成在储存环节粮食损失率达到约5%。在粮食流通环节，我国每年跨省粮食流通量为1亿吨以上，粮食物流设施落后且物流方式单一，造成流通环节的粮食损耗严重。

三是粮油加工能力不足。粮油加工主要依赖规模扩张，存在产能结构性过剩、自主创新能力不强、成品粮过度加工等问题。2010年，全国规模以上粮油加工企业为8546个，比2009年减少33%。同时，粮油加工企业的用水、用电、用煤量较大，能耗较高，与国际先进水平仍有不小差距。

四是科技创新与应用能力不强。农业科技进步较慢、支撑能力不强。世界每万农业经济活动人口所拥有的农业科研人员为140人，我国还不到80人。2011年，我国农业科技进步贡献率为53.5%，其中的东、中、西、东北地区分别为58.3%、52.3%、46.04%和59.3%，存在一定的区域差异。农业机械综合运用率为54.5%，与农业发达国家差距较大。此外，种业市场份额逐步被外国企业挤占，除杂交水稻外，基本没有定价权。农业科技推广体系落后，科技应用能力较弱。很多地区仍采取漫灌措施，灌溉利用效率不到40%，不及农业发达国家的一半；肥料利用效率不到35%，低于世界平均水平15%～20%；农药利用效率也不到30%。

五是抗风险能力较弱。我国是自然灾害频发的国家。2011年是改革开放以来农作物受灾范围最小的年份，但受灾面积占播种面积的比重仍达20%。2011年有效灌溉面积刚刚超过50%，接近一半基本靠天吃饭。除了自然风险，粮食产业还面临市场风险。从国内看，2004年以来，粮食流通体制改革不断深入，引发粮食价格大起大落的风险增大。同时，随着对外开放水平的提高，国际市场的不确定性对我国粮食价格的影响显著增强。此外，我国粮食期货与保险市场发育不健全，功能较弱，难以抵御自然风险和市场风险。

六是宏观调控能力较弱。目前，我国的宏观管理机制还不适应国家粮食安全的新要求，国家对粮食平衡区和主销区激励与约束不足，削弱了两地增强粮食综合保障能力的动力。调控的目标指向不够明晰，涉粮补贴政策不完善，难以权衡保护种粮农民利益与维护粮食市场稳定的矛盾。粮食市场宏观调控机制的市场扭曲效应加剧，针对不同区域和粮食品种调控的有效性不足，政策实施的道德风险增高，进一步放大了粮食供求矛盾。

三、增强我国粮食安全的综合保障能力对策

为确保国家粮食安全，党的十七届三中全会提出要构建“粮食安全保障体系”，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中进一步提出“增强粮食安全保障能力”的命题，从“体系”到“能力”，揭示了我国农村社会生产力发展规律，体现了国家对粮食安全保障的认识不断深化。必须从国民经济全局和国家战略角度出发，实施增强国家粮食安全综合保障能力的战略。

（一）调整现有工业化、城镇化资源与空间布局战略，把确保国家粮食安全放在现代化建设的重要位置

以更广阔的视野思考粮食安全问题，而不是“就粮食论粮食”。长期以来，在我国工业化、城镇化发展中，农业付出巨大代价。所以应处理好新型工业化战略和城镇化战略与国家粮食安全战略之间的关系。目前，实施的“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七区二十三带”为主体的农业战略格局和“两屏三带”为主体的生态安全战略格局，从总体发展思路上仍未摆脱传统发展模式，城市群扩张的占地大多为良田沃土。此外，在推动工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的过程中，要始终坚持城乡统筹发展和“农业现代化同步发展”的基本导向。

（二）加强农业基础设施建设

进一步拓宽投入渠道、创新投入机制，建立政府投入为主导、农户投入为基础、相关经济社会组织参与的多元化农业投入稳定增长的长效机制，提高粮食生产能力。发挥财政稳定器的作用，加大农业基础设施建设的支持力度，加强小型农田水利设施建设，加快推进大型灌区、中低产田改造以及高标准农田建设，提升耕地持续增产能力。

（三）进一步提高粮食流通能力，完善粮食储备体系

在既定的粮食综合生产能力下，通过提高粮食流通能力，可以显著提高区域间和主要粮食品种间的供求动态平衡程度。根据粮食主产区和主销区的错位分布健全现代粮食物流布局。区别粮食安全储备和市场调节储备，以合理成本确定粮食储备规模和库存结构，科学调整产销区国家粮食储备布局。随着中央财政实力的增强，应逐步完善中央一级的粮食储备，优化宏观调控，减少地方储备，避免地方政府逆向调节。根据粮食生产和市场价格的规律，按照不同的粮食品种来调整储备粮的轮换期。通过中央储备粮吞吐轮换，建立安全储粮、储备轮换与调节市场的衔接机制。

（四）提升粮油加工能力，全面提高粮油食品质量安全水平

利用现有资源和区位优势，推进适度集聚发展，形成一批具有较强竞争力的部级现代粮油加工基地和产业集聚区。鼓励和支持粮食产业化龙头企业创建粮油加工园区，延伸产业链条，做到专业化、规模化、集约化发展。大力发展粮油食品加工业、饲料加工业，确保口粮、饲料用粮供给安全。加强品牌建设，开发系列化、多元化、营养健康粮油食品，提高优、新、特产品的比重。完善粮油加工业技术标准体系，建立粮油食品质量安全产业链可追溯体系，全面提高粮油食品质量安全水平。

（五）建立健全粮食生产科技支撑体系

坚持科教兴农战略，大幅增加农业科技投入，面向农业需求，突破关键技术，培育具有重大应用价值和自主知识产权的科技成果，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率；以种业科技创新为突破口，建立健全良种选育、扩繁和供种体系；改善农业科技创新条件，充实农业科技队伍，提高农业技术推广能力，发挥农民技术人员的示范作用，大力发展农业社会化服务体系；以种植大户、家庭农场、农民专业合作组织和农业龙头企业为重点，加快新型农业经营主体和农村实用人才的培养。

（六）建立健全农业抗灾减灾体系

坚持和完善粮食风险基金制度，将粮食风险基金继续向主产区倾斜，增加中央投入力度，逐步取消地方政府的配套规模，充分发挥粮食风险基金政策的效应。加快建立健全大宗粮食作物风险规避、损失补偿和灾后农田恢复能力建设的应急机制。加强自然灾害应急体系建设，完善防灾预警系统，加强防洪防涝抗旱设施建设，提高抗灾减灾能力。

（七）加强粮食宏观调控能力建设，建立健全主产区与主销区的产销协作和利益协调机制

建立健全全国粮食市场监测预警系统，对粮食生产、消费、库存、进出口、价格等进行动态监测、分析和预警。完善粮食市场体系，培育和发展多元化的市场流通主体，充分发挥市场机制的作用。逐步放开粮食期货市场，鼓励各经济主体参与，提高期货市场的流动性。采取强制性措施提高主销区的粮食安全意识和责任，彻底改变“产粮越多越穷，产粮越少越富”的不合理现象，增加对粮食主产区的财政转移支付，建立健全粮食主产区与主销区的利益联结与合作机制，促使主销区在资金、技术等方面支持粮食主产区建设，形成互利共享、互通有无、共同发展的利益结构。完善和强化对种粮农民的各项支持政策，进一步提高粮食最低收购价，落实农资动态补贴调整机制，提高粮食生产的综合经济效益，保护和提高农民种粮积极性。

（八）统筹国内国际两个市场，建立粮食进口的多元战略支撑点和后备梯队

选择性地利用全球农业资源，提高统筹利用国内外两种资源、两个市场的能力，建立健全基于国际视野的国家粮食安全保障机制，既要建立相对稳定的产销关系，又要避免受制于人。在坚持国内自给为主、国际调剂为辅的前提下，根据比较优势的原则，充分利用国际资源和国际市场。在与美国、加拿大、巴西、澳大利亚等农产品出口大国继续保持良好贸易关系的同时，建立南美洲、非洲及部分周边邻国等多个后备梯队。通过与友好国家合作开发农业，挖掘生产潜力，不仅能够促进东道国经济社会发展，而且对我国确保粮食安全具有长远的战略意义。可以抓住当前我国外汇储备充足的时机，采用多种形式增加海外农业投资，加快启动一批农业对外合作项目。

（九）尽快出台《粮食法》，做到依法治粮

近几年，国家虽然颁布了粮食流通、储备粮管理等条例，有关部门也出台了相关政策。但由于粮食市场化程度不断提高，条例和政策的法律效力有限，落实状况不容乐观。我国是当今世界上最大的粮食生产、流通和消费大国。几十年来，一直靠行政手段对粮食进行管理，显然不是长久之计。纵观世界一些主要国家，大多有一部比较完整的粮食管理方面的法律。《粮食法（征求意见稿）》已在2012年初公布，纳入了立法议程，应在征求各方意见的基础上修改完善，尽快公布实施，真正实现以法治粮。

参考文献：

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