我国政府信息公开中的权利冲突与平衡

[摘要]因《政府信息公开条例》未明确给定不予公开的个人信息、商业秘密与国家秘密范畴，致使权利边界模糊不清，信息公开工作人员审查、公开信息过程中，隐私权与知情权、信息获取权与国家秘密、商业秘密权发生冲突。研究认为，冲突的解决方式是重新厘定不予公开的隐私信息、商业秘密、国家秘密范畴；建立严格、合理的保密审查机制及法律问责机制；修订《保秘法》；出台《隐私权法》与《商业秘密法》。

[关键词]政府信息公开　知情权　信息获取权

[分类号]G350

《政府信息公开条例》(以下称《条例》)为公民利用法律手段保障自身知情权、信息获取权、监督权与参政权提供了法律依据，是我国行政公开与法制建设的一个里程碑与起点。但由于《条例》中没有明确规定个人信息、商业秘密与国家秘密的范畴，导致信息公开工作人员审查、公开信息过程中，隐私权与知情权的杠杆失去平衡，商业秘密、国家秘密与信息获取权的天秤倾斜。《条例》颁布的目的是促进政府更好地服务于民，却也给公民的隐私权、国家安全、企业秘密带来威胁，怎样平衡这些权利利益之间的冲突是当前关注的焦点，也是本文探讨的重点。权利冲突可能发生在多个权利主体之间，例如公民对公民、公民对企业、国家工作人员对公民、公民对国家等，本文将公民作为权利主体核心来阐述权利冲突及平衡对策。

1　政府信息公开中的公民权利

《条例》在第一条中规定其颁布的目的是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。”即是为了保障公民的信息获取权、知情权、监督权、参与权，建立阳光政府。知情权、信息获取权是政府信息公开的法理基础，公民只有知悉政务信息及政府占有的社会信息才能更好地参与社会管理与维护自身权利。

1.1　知情权

毋庸置疑，政府持有权力，但权力是人民赋予的。人民委托政府代替管理国家社会事务，便形成了一种委托关系，公民是授权人、委托人或权利人，政府是受托人、人或义务人。面对自身利益和事务的政府，公民有权知道其者做了什么。而事实上，倘若政府不主动公开政务，加之有意隐匿。“政府正在干什么、干了什么?”公民毫无所知，便为腐败提供了滋生的温床，人民利益继而不断受到侵害。《条例》的颁布保障了公民的知情权，在一定程度上规范和制约了政府权力，为保障公民权益奠定了基础。

知情权(the right to know)又称“知的权利”、“知悉权”或“了解权”。知情权分为广义说与狭义说。广义说认为知情权是自然人、法人及其他组织依法所享有的知悉、获取一定信息的权利，它既包括官方的信息，也包括非官方的信息。狭义说认为知情权是公众知悉、获取官方信息的自由与权利。本文为狭义知情权，又称知政权，指在不危害国家安全、暴露国家秘密与个人隐私的前提下，公民、法人及其他组织依法享有知悉政务及社会信息的权利。权利主体是否应知道某些信息不以该信息是否对权利主体的利益产生影响为限。

1.2　信息获取权

倘若公民仅有知情权，公民只能被动地等待政府将信息公布，致使信息公开可能流于形式。政府是社会信息占有量最多的主体，但其公布信息的范围有限。即使政府积极地公布信息，亦不能彻底满足每个公民对信息的需求，且公民知情权处于被动地位，对政府信息公开的不作为无可奈何，公民获得政府公布之外的信息非常困难。而信息获取权是一种主动权利。公民依据信息获取权，可申请获取与自身利益相关的或感兴趣的政府占有的一切信息，此时，政府处于被动状态。政府应公民的请求而为公民服务，即使政府信息公开出现不作为情况，亦不会影响公民对社会信息的了解。

信息获取权(The right to access)是指权利主体依法申请查看政府占有的信息以保障相关权利的实现。“信息公开的根本目的是保障公民的信息获取的权利。只有承认公民的信息获取权利，并以此为立法基础，信息公开才有其实质性的意义”。信息获取权的主旨是尽可能让公民知道一切。因此，公民可以申请查看一切政府信息。

2　权利冲突

应该说，《条例》对建设阳光政府、保障公民知情权、信息获取权具有重要意义，但每种权利都蕴含着“双刃功能”。一方面，可以使权利人自由地获取国家机关所拥有的信息，满足权利人对信息的需求，更好地保障其他各项权利与自由；另一方面，这些权利会侵害隐私权、商业秘密与国家秘密，不经意间就会打破隐私权、商业秘密、国家秘密的底线。

2.1　公民知情权与隐私权冲突

公开不是无限度的。政府信息公开仅限于“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。而政府搜集、贮藏和传播、记录的信息不可避免的涉有公民个人信息，如公民基本信息、生平、健康状况、财产以及社交信息等。隐私权是指自然人对个人合法隐私进行独立支配并排除非法干涉的具体人格权。

《条例》第十四条规定，行政机关不得公开涉及个人隐私的政府信息，但认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，予以公开；第二十三条规定涉及第三方利益的个人隐私信息，第三方不同意公开，不得公开，但行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应予以公开，并将公开内容与理由书面通知第三方。可以看出，《条例》承认公民具有隐私权，但对隐私信息的确认方式、范围以及确认依据没有给予明确规定，隐私权范围很模糊，相对而言，知情权范围便很宽泛。“人们在充分行使一种权利时，其充分自由活动的空间与另一个权利所允许的自由活动空间之间无法找到一个互不侵犯的明确界限”是两种权利发生冲突的主要原因。知情权具有无限延展性，而“对于私人领域，法治提倡并保障个人自治，个人对自主行为负责，排斥其他个人或组织的非法干预，所以个人在享有隐私权的同时，得以正当地排斥他人的知情权，也就是说，私人领域，是个人隐私权受到绝对保护的领域，乃是知情权不能介入之地”。虽然，行政人员依据《条例》第二十二条对信息是否公开可以进行自由裁量，但保障任何一个权利都将使另一个权利减损，造成公民隐私被泄露或公民预获得信息不能获得。

2.2　公民信息获取权与国家秘密、商业秘密冲突

政府信息公开中，基于国家利益的考量，国家秘密属于公开豁免情形。根据《中华人民共和国保守国家秘密法》(下称《保密法》)规定，国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。由于《条例》中没有给定国家秘密信息的范围，工作人员对申请公开信息进行审查，只能依据《保密法》，而《保密法》对国家秘密信息范围的界定又过于宽泛，致使公民的信息获取权在夹缝中生存。这

与信息获取权的主旨背道而驰，公民信息获取权难以得到有效保障，信息获取权与国家秘密两者间常处于紧张状态。

根据《反不正当竞争法》和《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》，“不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”属商业秘密。在市场经济中，商业秘密极有可能使其所有者具备有利的竞争地位，进而带来巨大的经济利益，因此，是众多竞争者觊觎的目标。商业秘密权是对不正当行为的禁止权，是维持市场正常秩序需要产生的权利，不允许其他权利涉入。而公民获取商业秘密有利于技术发展与公共利益扩展，公民既想利用商业秘密权保障自身合法利益，又想通过信息获取权获得对自己有利的他人商业秘密信息实现利益扩大化。然而，《条例》没有给定商业秘密具体范畴，信息是否属于商业秘密的判断便增加了更多的不确定性，信息获取权与商业秘密权发生冲突亦在所难免，其结果是商业秘密不再是秘密或非商业秘密成为秘密致使公民不可获得。

3　权利冲突平衡

权利冲突是两个或者两个以上同样具有法律依据的权利，因法律未对它们之间的关系做出明确地界定所导致的权利边界的不确定性、模糊性，而引起的它们之间的不和谐、矛盾状态。因此，解决权利利益冲突的最佳途径便是界定权利边界，可通过立法手段制定或修改法律界定权利边界；或通过司法手段，由法官对发生冲突的权利的边界进行重新划定。主要通过法律解释重新厘定相关概念或出台新的法律；其次，须建立法律问责机制与严格的保密信息审查机制。

3.1　厘定个人信息、国家秘密、商业秘密界限

知情权、信息获取权与隐私权、国家秘密、商业秘密权冲突的原因在于政府信息公开环境下，对隐私信息、国家秘密、商业秘密未给予明确的法律界定，导致权利边界不明。若法律对三者已明确界定，则知情权与信息获取权的边界也随之明晰，信息公开工作顺畅。但隐私信息、商业秘密与国家秘密的概念不宜过于抽象或不确定，否则会在很大程度上制约公众获取政府信息的权利。

本文认为，隐私信息(privacy)是一种与公共利益、群体利益无关的，当事人不愿他人知道或他人不便知道的能够识别个人的信息，包括私人信息(心理、身体信息与个人事实)、私人活动信息(私人生活信息等)、私人空间信息(如个人基本信息、医疗健康信息、喜好与特长、活动安排、住所信息等)。

不予公开的商业秘密(the trade Secrets)是指公开可能导致商业秘密被泄露的信息，是持有人努力保密的、具有正当经济利益的、不能被从其披露或使用中取得经济价值的其他人用适当的方法获得的、尚未公开的技术信息和经营信息，并且公开能够给持有者带来经济损害。如工艺流程、设计图纸、配方、制造技术、管理经营方法、产销策略与途径、货源与客户情报等。

政府信息公开环境下的国家秘密(the state se-crets)是指公开后对国家安全、社会稳定造成威胁及损害国家利益的，在一定时间内只限一定范围人员知悉的政府信息，包括国防、外交、军事、情报、科学技术、经济、犯罪(如刑事司法信息等)与特定调查(如法院案件调查等)、保密措施、特殊业务中的秘密信息与秘密事项等。

3.2　建立法律问责机制

义务与责任平行。政府行政人员对信息公开负有义务，对违反《条例》并给权利主体利益带来损害的行为，行政人员应负有法律责任。虽然《条例》在第三十四条、三十五条对此做了规定，但处罚较轻，追究法律责任的法律依据并不明朗，无法制止钻法律空隙的行政人员知法犯法与职权滥用。对应公开的政府信息冠以国家秘密、商业秘密、隐私信息之名不予公开或故意隐瞒、封锁甚至销毁，对不应公开的国家秘密、商业秘密、隐私信息却将其公之于众或告知第三方的不法行为不能有效遏制，而这些违法行为正是导致权利利益失衡的主要原因之一。因此，应建立严格的法律问责制，对违反《条例》行为给与严厉惩罚，体现法律、制度的权威性。使执法人员意识到责任重如泰山，对公开信息的自由裁量更加谨慎、合理，对信息公开工作更加重视。另外，还应规定在审查过程中接触国家秘密、商业秘密、隐私信息的行政人员对保守秘密负有法律责任，若泄露了秘密信息必须承担相应的法律后果。只有这样，才能减少因行政人员行为不当造成权利利益失衡情况的发生。

3.3　建立严格、合理的保密审查机制

行政机关负有“对拟公开的政府信息进行保密审查”义务。“设定保密审查程序，本来无可厚非，但在目前政府信息公开的实践中，保密审查程序及决定存在突出问题：保密审查所依据的标准极为宽泛，而且缺乏明确性。保密审查标准的不确定性，主要表现为审查部门不仅可依据审查信息本身内容是否具有保密要求，而且还可以从信息公开后果角度审查判断是否可以公开”。因此，保密审查机关被赋予很大的主观判定权，只要认为公开后“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的信息均可保密。应公开的信息得不到公开，知情权与信息获取权何以保障?因而，须建立严格、合理的保密审查机制，明确保密审查程序与审查标准。这样既不损害公民知情权、信息获取权，又使隐私信息、国家秘密、商业秘密不被他人触及；国家利益、公民利益既得到保障，公民权利亦得以实现。

3.4　修订《保密法》

我国《保密法》确立的原则是：“凡不宣布公开的事项皆推定为保密”，与《政府信息公开条例》中确立的“以公开为原则、以不公开为例外”的逻辑理念不符，这不仅拷问着我国行政机关立法施政理念、在贯彻法治原则和精神方面的态度，也与当今世界范围内民主法治潮流不吻合。另外，由于现行保密立法对保密事项确定的客观标准的缺失以及保密事项及密级确定的程序限制的缺失(由事项产生的机关自行确定)，属于国家秘密的政府信息实际上是很难确定一个比较明确的范围。秘密信息判断缺失合理性的制度约束，行政人员自由裁量权过大，知情权、信息获取权的保障与国家秘密的保守之间应怎样取舍法律指导不足，特定情况下，缺失判断两者孰重孰轻的法律依据。因此，需对现行《保密法》进行修订，重新规划保密事项的内容、范围、判断秘密事项的依据，重新制定合理的密级确立程序的客观标准。修订过程中，应遵循最低限度国家秘密原则，缩小国家秘密的范围，以最大限度地支撑起知情权、信息获取权的生存空间。

3.5　出台《隐私权法》或《个人信息保护法》与《商业秘密法》

政府进行行政活动时，在很多情况下是对个人做出一定的决定，其搜集、贮藏和传播的信息，可能会侵犯其他公民的隐私权，信息公开的法律基础是公民的了解权或知情权，没有公民的了解权，公民不能监督政府，民主失去基础；反之没有公民的隐私权，个人失去自由，民主也就不复存在。政府信息公开与隐私权的保护既相互制约又相辅相成。但在我国，目前隐私权是以侵害名誉权形式进行保护，而名誉权不能完全涵盖隐私权的全部内容。并在侵权的构成、抗辩、归责原则以及举证责任上采用民法规定的一般原理，难以全面有效的保障隐私权。因此，隐私权法的出台迫在眉睫。隐私权法中不但要对隐私信息给予明确的规定，还要规范公开环境下的豁免信息及权利救济事项。

由于行政人员对拟公开的政府信息是否属于商业秘密需“报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”。审查的法律依据以《合同法》、《侵权法》、《反不正当竞争法》为主。因不同法律规范的制定者在立法时，通常首先满足该规范需要调整的社会领域的需要，对其他领域的考虑放在次要的位置，规范间难免缺乏配合与协调，并伴有法律保护上的空白地带出现。“法无禁止即自由”为不法者钻法律空子创造了机会。因此，我国立法部门应出台一部《商业秘密法》，规范商业秘密的概念、范围、侵权行为种类、侵权行为的严厉惩罚、事后救济、界定商业秘密权的合理使用范围等。这样，保护商业秘密持有人合法权益的同时，保障公民的知情权与信息获取权。

总之，政府信息公开是一个系统工程，需要更多的学者花费更久的时间加以研究。政府信息公开也是一个动态的开放体系，随着时间的流动，一些新的法律问题随时会出现，需要新的理论归纳与总结。