全面贯彻落实国务院常务会议精神 深入推进巩固退耕还林成果工作

9月19日，总理主持召开国务院第217次常务会议，专门听取了国家发展改革委关于巩固退耕还林成果工作情况的汇报。会议充分肯定了自2007年以来巩固退耕还林成果的成效，分析了工程进展形势，就下一步工作做出重要部署。会议强调，巩固退耕还林成果工作仍处于关键阶段，要突出工作重点，继续实施好巩固退耕还林成果专项规划，加快项目建设进度；要着重解决退耕农户长远生计问题，强化项目和资金管理，加强项目实施效果评估和评价。同时，会议还明确了两个事项：一是在全国第二次土地调查结果的基础上，适当安排重点生态脆弱区退耕还林任务；二是从明年起适当提高部分项目补助标准。国务院常务会议专题研究巩固退耕还林成果工作，对下一步工作做出部署，充分体现了党中央、国务院对退耕还林及巩固成果工作的高度重视，对深入实施巩固退耕还林成果专项规划具有重要的指导意义，必将对下一步工作起到有力的推动作用。

这次会议的主要任务是，认真学习和贯彻落实国务院的部署，认真总结前一阶段工程建设的情况，交流经验，查找不足，研究提出整改措施，专题研究生态移民问题，并对下一步工作做出部署。下面，我讲三点意见。

一、巩固退耕还林成果工作取得的成绩和存在的问题

2007年，国务院出台《关于完善退耕还林政策的通知》，决定将退耕还林工程从全面建设转入巩固成果阶段，这是根据国家粮食安全形势、耕地保有量、国家财政承受能力和各地实际做出的一个重大决策。几年来，各地区、各有关部门高度重视，认真组织，做了大量工作，巩固成果各项建设任务顺利推进，取得了明显的成效，受到了广大干部群众的衷心拥护。

（一）四年多来所做的主要工作

一是加强组织领导。国家层面建立了由国家发展改革委牵头，监察部、财政部、国土资源部、水利部、农业部、审计署、统计局、林业局、粮食局等9个部门和单位参加的巩固退耕还林成果部际联席会议（以下简称联席会议）制度，各部门各司其职，相互配合，做了大量工作。按照目标、任务、资金、责任“四到省”的原则，形成了统筹在省、协调在市、实施在县的工作机制。

二是组织编制巩固成果专项规划。按照国务院有关文件要求，我委会同有关部门组织各地编制了省级巩固退耕还林成果专项规划。2011年，根据实际执行情况和农民意愿，适当调整了专项规划建设任务。规划总投资1780亿元，其中巩固退耕还林成果专项资金925亿元，中央预算内基本建设投资52亿元，地方配套、退耕户自筹和投工投劳803亿元。

三是完善政策。中央延长了对退耕农户的补助期限，调整了补助的标准；设立了巩固退耕还林成果专项资金。

四是建立制度规范。财政部会同有关部门出台了专项资金使用及预算管理办法，我委会同有关部门制定了建设项目管理办法，各有关部门制定了配套文件，各地方也都根据实际情况制定了工作规范。

五是加强监督检查。2009年以来，我委会同联席会议成员单位及时研究解决巩固退耕还林成果工作中的问题，并对专项规划实施和各项制度落实情况进行了督促检查；审计署组织14个省（区、市）审计部门对本地区退耕还林专项资金及相关政策执行情况进行了审计调查，督促地方进行整改，完善工程管理措施。

六是认真落实建设任务。各地党委政府及有关部门高度重视，加强领导、明确责任、广泛动员，认真组织实施规划和建设项目，把巩固成果的各项建设任务落到实处。

（二）巩固退耕还林成果工作促进了生态效益、经济效益和社会效益的统一，取得了明显成效

一是林木保存率保持在较高水平。几年来，加大退耕还林工程区补植补造力度，使4亿多亩退耕林木得到有效保护。国家统计局监测结果显示，2011年退耕还林面积保存率达到98.9%。

二是退耕农户口粮自给能力进一步增强。参加基本口粮田建设的退耕户人均累计建成稳产高产基本口粮田1.48亩，亩均增产粮食50公斤以上，几千万退耕农户存粮少和吃饭青黄不接的问题得到比较好的解决。

三是退耕农户收入快速增长。退耕还林工程不仅给予现金补助，而且进一步解放了部分农村劳动力，促进退耕农户富余劳动力外出务工，工资性收入成为退耕农户收入增长的主要来源。2011年退耕农户人均纯收入为5247元，比2007年增加2275元，年均实际增长11%，比全国同期水平高出1.4个百分点，其中工资性收入达到2119元，年均增长25%，对退耕农户收入增长的贡献率达55%。

四是退耕农户生活方式发生可喜变化。沼气、太阳能灶、太阳能热水器等清洁能源和新能源消费方式逐步成为农村能源消费的新亮点。据估算，由于能源结构的改善，保护了2000多万亩森林资源免遭砍伐破坏。退耕还林地区无论从农业生产条件，还是居住环境，以及吃穿住行都发生了巨大变化。

五是退耕农户长远生计有了基本保障。退耕还林地区农业结构和一二三次产业结构调整步伐加快，劳务经济快速增长，为退耕农民提供了新的就业岗位和增收渠道。巩固退耕还林成果建设项目本身在促进种植业、养殖业、林下经济发展和农民技能提升等方面发挥了重要作用，一批农林特色产业发展壮大，退耕地林产品总产值及效益迅速增长。2011年退耕农户人均退耕地林产品总值为320元，比2007年增加280元，年均增长68%；人均退耕地林产品效益44元，比2007年增加38元，年均增长64.5%。

（三）巩固退耕还林成果工作中存在的问题

一是建设项目进展较慢，不同省区进展不平衡。到今年6月底，8年巩固成果工作的时间过去了56%，各类建设任务下达进度与时间进度基本吻合，但已完成建设任务占规划总任务的比例中，只有补植补造超过了时间进度，其他各项任务都落在了时间进度之后，分省区来看，北京、天津、山西、江西、湖北、湖南、海南、重庆、四川、贵州、宁夏等11个省区进展相对较快。工程进度慢的主要原因，从主观上来看是部分省区任务计划上报慢，导致我们去年第二批任务到6月份才下达，影响了工程建设进度。从客观上来看，对退耕农户需求的认识还不够准确，有些规划项目不大符合农户的实际需要，老百姓对这些项目不感兴趣。巩固退耕还林成果最关键的是解决退耕农户的长远生计，安排什么样的项目管用，各地因情况不同而千差万别，解决好这个问题，是巩固退耕还林成果工作能不能实现国务院常务会议要求的关键所在。

二是个别地方项目和资金管理存在漏洞。有的是专项资金拨付不及时，还有的虚报或多头申报骗取资金、截留挪用专项资金。要加强资金管理，不能出问题。在项目管理上，个别地方随意调整建设内容，这个问题可能跟建设项目不尽符合实际需要有关；个别地方没有严格执行项目招投标制、项目法人制、合同制等。各地方对项目管理要认真起来，严格执行相关项目管理制度。

三是部分地方工作经费和配套资金落实不到位。配套资金不落实的结果是只能用退耕农户投工投劳来折抵，这就变相增加了退耕农户的负担。还有一些省区反映，项目的前期工作费不够，安排不到位影响了工作进程。前期工作经费我们已经明确了由地方政府承担，所以请各地方对这个问题要高度重视，地方政府在专项规划中承诺的工作经费，要尽量足额安排到位。

四是后期管护难度加大。退耕还林工程所造林木陆续成林后，同时也带来了防火等一系列管理难题。另外，一些地方后续投入不足，管护不到位，信息档案管理等基础工作薄弱；退耕农户外出务工人员增多，养殖方式发生变化，一些地方沼气池等建成后使用率不高。

归纳起来主要是这四个问题，各个省区看看本省区主要是哪些问题，特别是要分析一下产生这些问题的原因，找准原因才能对症下药，才能比较好地解决问题。最需要强调的，就是项目的安排一定要符合退耕农户的实际需要，这是最难办但又必须办好的事情。各地情况不一样，要把规划要求和老百姓的实际需要有机地统一起来，各省区发展改革委作为巩固退耕还林成果的牵头单位，一定要充分听取农业、林业、水利以及人力资源、教育等各个部门的意见，深入开展调查研究，广泛征求老百姓的意见。

二、积极稳妥推进生态移民工作

生态移民是巩固退耕还林成果整体工作的重要组成部分，也是一项具有重要意义的民生工程。上世纪80年代，我国实施了“三西”扶贫开发式移民，甘肃河西、定西和宁夏西海固生活在极端干旱缺水地区的群众，搬迁到河西走廊和黄河灌区，这是开展生态移民的一次有益探索。2001年，经国务院批准，我委在宁夏、内蒙古、广西、云南等四省区组织开展易地扶贫搬迁（生态移民）试点。此后，逐步将试点扩大到除、新疆以外的西部10个省区，揭开了新时期改善生态和消除贫困为目标的生态移民序幕。从2001年到2012年，国家累计安排国债和中央预算内投资183亿元，实施易地扶贫搬迁378万人。

（一）生态移民是一举多得的重要措施，具有多重意义

第一，实施生态移民有利于从根本上解决一方水土不能养育一方人的问题。对把钱粮都送到山里去，把路、电、水都送到山里去，仍然解决不了脱贫致富问题的贫困山区，与其在原地重复投入，不如把他们搬出来。思路转变天地宽，通过生态移民打开扶贫工作的新局面。可以说，生态移民是对这种特殊类型地区扶贫攻坚的有效办法。

第二，实施生态移民有利于实现迁出一批人保护一片山的目标。生态移民迁出山里的几个村，这片山就保护起来了，同时也让迁出来的群众富裕起来了，这从另一个角度看也是退耕还林。以宁夏为例，宁夏从中南部地区山里面迁出35万人，承载这35万人在山里有300万亩耕地。实施生态移民后，山里腾出的300万亩耕地和村庄可以有条件地退为林地，这就给退耕还林留出了巨大的空间。所以，如果搞好了生态移民就是在实施新的退耕还林。从党的十六大以来，国家逐步形成了一系列强农、惠农、富农政策，投向农业、农村、农民的资金越来越多，使我们有条件利用其它渠道的资金来改变农民的生产生活方式，从而实现另一个路径的退耕还林。

第三，实施生态移民有利于彻底改变山区移民群众千百年来的传统生产生活方式。实施生态移民促进了移民群众从广种薄收、靠天吃饭的粗放式生产方式向设施农业、标准化养殖等现代农业生产方式转变，带动特色农业、运输、旅游等产业发展，给这部分移民群众创造了一个新的天地。移民迁入地统一配备太阳能热水器、有线电视等生活设施，配套建设卫生所、幼儿园和小学等公共设施，可以大大改善移民群众的生活条件，明显提高他们的生活质量，特别是给移民群众的孩子们提供了一个新的发展机会。

第四，实施生态移民有利于促进新型城镇化和新农村建设进程。人多地少是我国的基本国情，通过生态移民把农民从农业和农村尽可能地转移出来，无疑将推进城镇化建设。通过建设移民新村，建设标准化移民住房，统一规划水、电、路、气等基础设施，长期以来困扰移民群众的行路难、饮水难、用电难问题得到彻底解决，使村容村貌发生根本性变化。

（二）生态移民是一项复杂的系统工程，在实际工作中要认真处理好的问题

一是要合理确定生态移民的对象。不是什么人都可以往山下搬，也不是什么地方都可以搬迁。是否实施生态移民取决于成本效益的比较，有一个原有生活空间和改变生活空间前后的成本效益的比较，我们只能在目前的人力、财力条件下有序推进这项工作。特别要强调一点，生态移民是自愿移民，这和水库移民不一样，水库移民是非自愿移民。生态移民一定要坚持自愿移民原则，不能强迫，不能搞一刀切和行政命令，要通过宣传、说服和邻里效应等工作，让其主动、自愿地选择进行移民。

二是要搞好迁入地选择和整体规划。生态移民安置点的选择很重要，迁入地要有较好的资源环境承载力，具备解决搬迁群众长远生计的基本条件，确保搬迁之后移民拥有一定的基本口粮田，并能够发展接续产业。移民新村的规划、户型的规划、配套基础设施的规划都要因地制宜，要与城镇化和新农村建设有机结合，在这方面有很多经验，但也有教训。宁夏的生态移民点基本上都选在沿黄地带和扬黄灌区，这些地方生产生活条件较好，有利于实现移得出、稳得住、逐步能致富的目标。

三是搞好生态移民必须要善于整合各个渠道的资金。生态移民需要建设移民住房、基本口粮田，配套建设电网、道路、水利等基础设施，还要建设学校、医院等公共服务设施，光靠生态移民或者移民扶贫搬迁的资金是远远不够的。宁夏自治区就是整合了17个部门的23类支农资金来办这一件大事。要将生态移民与扶贫移民相结合，与新农村建设、农业综合开发、农业产业结构调整等相结合，整合各种强农、惠农的相关渠道资金，统筹推进生态移民住房、道路、饮水、学校、医院等建设。

四是要明确政策。组织实施生态移民，政策是生命线。生态移民的政策一定要公平、公开、公正，而且要有制度，不能随机作个案处理。

五是要高度重视搬迁户的长远生计。解决好移民富余劳动力转移和安置地产业发展问题，帮助他们开辟新的增收渠道，是移民走上长远致富道路的重要举措。各地要加强移民群众就业创业技能培训工作，加大产业扶持力度，培育一批有效益、能富民的特色优势产业，扶持一批龙头企业，切实增强移民迁入区的自我发展能力。

六是要建设好新型社区。移民新社区要健全组织，要设立党支部和村委会，针对移民的特点，逐一做好思想政治工作，要给他们铸造新的精神家园。从山里搬出来有了一个物质的家园，用物质家园保障他们的生产生活需要，用精神家园使他们融入当地社会。

七是要加强迁出区的保护。迁出区的耕地、林地、宅基地是仍然属于迁出移民群众还是留给当地，另外这部分土地的用途如何定位，是继续交给别的集体或者其他公司来经营搞现代化农业，还是干脆就退耕还林作为生态用地，这些问题要研究处理好。既然迁入地已经给移民安排了耕地和宅基地，迁出区原来属于移民群众的土地就可以置换出来；关于迁出区移民的土地用途问题，在保证粮食产量不减少的情况下，能退耕还生态林的应该尽量退耕还生态林，努力实现人口减载、生态变好的双重目标。

三、下一步工作要求

巩固退耕还林成果工作已开展四年多，目前正处在时间过半的关键阶段，到2015年完成规划目标的工作任务十分繁重，我们思想认识不能松懈，工作力度不能减弱。在这里，再强调五点要求。

一是要进一步加强领导。各省区要加强对巩固退耕还林成果工作的领导，联席会议成员单位要加强对工作的指导协调。各省区发展改革委一定要切实肩负起本省区巩固退耕还林成果牵头部门的责任，加强与相关部门的协调和工作联系，深入到工作第一线，研究解决工作中存在的深层次矛盾和问题。

二是要加快项目建设进度。核心问题是提高工作效率，各地要按照规划确定的年度建设任务，抓紧汇总并于今年11月30日前报送2013年的建设任务，并着手开展2014、2015两年任务的前期工作。我委和有关部门将提高办事效率，加快工作节奏，确保在每年4月底以前下达当年的计划。对不按规定时间报送任务计划的地方，我们将不予审核下达年度任务计划，并从次年预算中扣减专项资金。

三是要着力扶持困难退耕农户。各地要坚持把规划实施重点放在退耕还林工程区内的困难退耕户上，根据他们的需求有针对性地安排建设项目，将有限的专项资金优先用于支持最困难的退耕农户。要按国务院常务会议的要求，突出重点，着力解决退耕农户的长远生计问题。在3200万户、1.24亿退耕农民中，大部分已经度过了退耕还林的转型发展阶段，生计问题大体上得到了有效解决。但是，我们仍然要重点关注5%、10%的困难户，恐怕越是到巩固成果工作的后期阶段，我们越要强调突出工作重点，把眼光牢牢盯在当地退耕贫困户身上。从明年开始，要在退耕户里排查贫困户、缺粮户、长远生计解决不好的农户，在今后三年的任务里有针对性地解决这部分退耕农户的长远生计问题。

四是加强项目管理和资金管理。各地要落实巩固退耕还林成果工作省级人民政府负总责的职责，切实转变重建设、轻管理的思想。要严格按照项目和资金管理办法办事，加强项目建设前期工作，强化项目建设管理和监督检查，对专项资金实行专账核算、专款专用，推广规模以上项目招投标制和分散项目报账制，提高资金使用效率，确保工程建设质量。

五是要加强基础工作。重点是抓好项目效益监测分析和信息报送，监测工作涉及林业部门和统计部门，无论是退耕还林还是巩固退耕还林成果，基础数据和农户的调查基本都是来自这两个部门，还有统计部门开展的退耕还林（草）统计监测调查，希望各地继续把这个工作做好。信息报送也是一件很重要的基础工作，及时、全面地报送信息，能够把各地的工作动态反映出来，把当前突出的矛盾和问题暴露出来，从而有利于认真研究解决工作中存在的问题。希望各地重视起来，继续加强巩固退耕还林成果的效益监测分析和信息报送工作。