关于合同监管工作的几个问题

市场经济是契约经济，合同是连接市场主体的纽带，是企业产销连接的渠道，是社会资源配置的重要手段，市场经济活动必须通过合同的缔结和履行得以实现。随着我国市场经济的发展，合同越来越成为联系经济往来，规范经济行为，促进经济发展的一个重要载体。当前，要实现社会主义大市场的统一监督管理，从我国实际出发，就必须强化政府的合同行政监督管理职能。

一、合同监管的作用

《合同法》开宗明义：“为了保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义现代化建设，制定本法。”这一表述深刻阐明《合同法》的立法思想和日的，为整部法律的正确施行确立了指导原则。合同当事人在民事上的合法权益可以通过我同民法体系中的一系列具体法律规定进行保障，如《合同法》、《物权法》、《民法通则》、《民事诉讼法》等。同时，维护社会经济秩序也是《合同法》的重要立法目的，对于利用合同危害国家利益和社会公共利益的违法行为，需要由相应的行政执法机关做出行政处理，由当事人承担相应的行政违法责任。《合同法》第127条做出了明确规定：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依据法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。该条款赋予了工商行政管理机关查处利用合同危害国家利益、社会公共利益违法行为的权力，是工商行政管理机关履行合同监管职责的法律依据和指导原则。

日前，合同监管法律体系总体上比较健全，合同监管职能比较清晰，合同监管作用日益显现。

1、合同执法工作已经成为合同监管工作的重中之重。在我国诚信体系建设还比较落后的环境下，随着经济不断发展，合同违法行为也越来越严重，违法分子所运用的手段也越来越复杂，科技含量越来越高，如运用网络、电子商务进行合同违法、异地违法，给查处带来诸多困难，这些都是摆在合同监管机关面前的问题，需要合同监管机构进行研究和探索。

2、合同帮农是扶持农业发展的一项重要工作。几年来的中央一号文件都是有关扶持农业发展，关注“三农”问题的“扶农”文件。而工商行政管理机关合同监管部门的合同帮农工作是国家扶持农业发展的重要工作之一。合同帮扶工作涵盖了监督涉农企业、农民专业合作社和农户诚信守约：为涉农企业、农民专业合作社和农户提供合同法律知识的宣传和服务；制定推广涉农合同示范文本；打击利用涉农合同进行违法活动的行为，为农业发展开创和谐安全的市场交易环境等多个方面。是合同监管部门的重要任务。

3、动产抵押登记工作是促进经济发展的一项重要工作。随着《物权法》及《动产抵押登记办法》的相继施行，法律赋予了工商行政管理机关办理动产抵押登记的新职能。

4、拍卖监管工作是依法规范拍卖市场的一项重要工作。随着市场经济的不断发展，拍卖市场也不断壮大，违法违规拍卖的问题日益显现，尤其是在国有资产的拍卖中存在诸多问题，拍前未备案或备案不全、串通拍卖等违反《拍卖法》的现象时有发生，导致国有资产流失，给国家利益造成损害，因此，强化拍卖监管工作是合同监管部门的一项重要任务。

5、开展“守合同重信用”活动是建设社会诚信体系的一项重要内容。建设“政府推动监管，企业积极参与，行业组织自律，社会舆论监督”的诚信体系，任务十分艰巨，需要政府强有力的领导、推动、监管，合同监管部门承担重要职责。

6、合同监管职能是切入市场经济各领域的重要抓手，合同无时不在，合同无时不有。2002年，当工商部门实行“办管脱钩”后，对集贸市场的整规不知从何下手时，泉州市工商局采取行政合同原理，明确“三者责任(开办者、经营者、监管者)”四者关系”(开办者、经营者、监管者、消费者)，取得良好的成效，2002年、2004年国家工商总局在福建召开现场会推广。2006年开展商业贿赂专项整治，从检查合同人手，查处案件取得突破性进展，出色完成国务院的工作部署，树立了工商部门的执法权威，因此，强化合同监管职能，对工商部门更好地履行各项综合职能，是大有好处的。

二、合同监管工作的重点

工商行政管理机关合同监管部门存在的必要性取决于市场经济发展对合同监管的内在要求，而合同监管部门的地位和权威取决于市场监管执法职能的履行情况。对于市场监管行政执法，合同监管部门必须做到该管则管。根据《合同法》及“三定方案”的规定，目前工商部门对合同的监管已经不是当年“六管一打”时期的合同范畴，不是范围广泛的经济合同，而是主要监管涉及国家利益、社会公共利益的合同：也不是原来的从合同签订到履行全过程的监管，而是进一步强化对合同违法行为的监管处理。监督处理利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为是合同监管工作的主业和重点，是维护社会主义市场经济秩序健康发展的重要工作，工商部门应该始终突出和强化此项工作。

开展合同行政调解工作作为合同监管职能的延伸，不能作为合同监管工作的主业，目前大量合同纠纷是通过律师、仲裁机构调解，部分通过工商部门12315、消委会来调解。合同纠纷的调解是一种社会中介机构的服务性工作，更多的是依靠社会民间的力量来承担，不应成为政府行政机关的主要职能工作。从当前的基层合同监管工作的现状来看，由于历史的原因，合同监管工作长期弱化，合同监管执法队伍不落实，职能严重不到位，因此有限的行政资源应该而且必须集中于履行合同监管执法的主业工作上来。

三、当前合同违法行为的主要表现形式

随着市场经济的发展以及经济活动的不断活跃，当前合同监管部门查处的违法行为呈现出不同的特征和类型，主要有以下几种：

1、合同当事人采用伪造合同、盗用假冒他人名义签订合同、虚构主体资格、虚构货源或者合同标的物等欺诈手段骗取财物的违法行为。

2、合同当事人采用贿赂签订、履行合同，通过合资、合作或联营合同等手段侵占、损害国有资产的违法行为。

3、合同当事人恶意串通，危害国家利益、社会公共利益和他人利益的违法行为。

4、经营者利用向消费者提供商品或者服务所使用的格式条款，免除经营者责任、加重消费者责任或者排除消费者主要权利，损害消费者合法权益的违法行为。

5、拍卖企业未按规定开展拍卖活动，拍卖人之间恶意串通。损害其他拍卖当事人合法权益的违法行为。

特别是经营者利用格式条款损害消费者合法权益的违法行为在现阶段比较突出，群众反映强烈，成为查处合同违法行为的重点。近两年来

福建省工商机关突出合同执法工作，突出合同执法重点，查处合同违法案件3000多起，其中利用不平等格式条款侵害消费者合法权益的违法案件占30％，既有效维护了消费者的合法权益，同时也实现了查处一类合同违法行为，规范一个行业的目的。

四、不断改进合同监管执法的手段

随着市场经济的发展和政府职能的转变，市场监管执法的方式方法也在不断变化。当前合同监管的手段已发生根本性变化，当年的合同检查、合同鉴证、合同备案、合同仲裁已不再是工商行政管理机关的职能工作。工商部门必须转变思路。紧紧围绕合同监管职能，认真研究新形势、新情况下合同监管工作的方式方法，综合运用监督管理、行政指导、行政执法等手段，提高合同监管执法效能，促进合同监管职能到位。近年来，福建省工商机关在合同工作中，紧紧围绕合同执法办案，加大对各类合同违法行为的打击力度，取得了良好成效，查处的合同案件数与罚没款取得了重大突破，为维护我省市场经济秩序的健康发展作出了贡献。我们重点把握两个环节：一是根据合同违法行为的变化，认真研究制定不同阶段合同监管工作的重点，每个阶段定出一类合同违法行为进行重点查处，力求突破，实现查处一类合同违法行为，规范一个行业的目标。近3年来，针对房地产市场问题多，成为社会关注热点，经济发展重点的情况，我们根据工商部门职能定位，把交易秩序环节作为监管执法重点，强化监管力度，取得良好成效。二是根据合同监管方式方法的变化，充分综合运用法律法规赋予工商部门的手段，强化执法办案的力度。2005年6月2日，福建省人大通过《福建省实施(中华人民共和国消费者权益保护法)办法》，对各类免除经营者责任、加重消费者责任或者排除消费者主要权利的不平等格式条款作了细化和明确，并赋予我省工商机关查处利用不平等格式条款侵害消费者权益违法行为的权力，该《办法》成为我省工商部门合同监管工作的有效利器。

为适应新时期合同监管工作的需要，工商行政管理机关要按照《合同法》及“三定方案”的有关规定，不断改进合同监管的有效手段，不断增强合同执法的可操作性。国家工商总局《关于查处利用合同进行的违法行为的暂行规定》第4条规定的八类利用欺诈手段骗取财物的合同违法行为，第5条第一款第(一)项规定的通过贿赂签订履行合同骗取国有资产的违法行为，第6条第一款第(一)(二)项规定的利用合同违反国家指令性计划以及倒卖国家禁止或者限制流通物资的违法行为，均转置到《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》进行处理，而今年1月份《投机倒把行政处罚暂行条例》及《施行细则》就已废除，对于上述这些合同违法行为，目前没有具体的法律条款作出处理。工商行政管理机关要认真研究不同时期违法行为的特点，尽快修订《关于查处利用合同进行的违法行为的暂行规定》，对相应的合同违法行为规定处罚条款，并增加相应的行政强制措施规定，以增强查处合同违法行为的力度和可操作性，以更好地履行合同监管职能。