森林旅游资源管理体制研究

［摘要］完善森林旅游资源管理体制是实现资源保护和旅游开发的平衡发展，实现森林旅游可持续的重要环节，当前我国森林旅游资源管理体制有很多缺陷，产生了环境污染、资源破坏、利益分配不合理等问题。本文阐述了森林旅游资源的概念，指出我国现存森林旅游资源体制的问题进行，分析其存在的深层次的原因，最后提出完善森林旅游资源体制的建议，为我国森林旅游资源开发、建设、保护提供了参考性意见。

［关键词］森林旅游森林旅游资源管理体制

一、前言

随着全球旅游业迅速发展，人们迫切希望回归自然，兴起了森林旅游，森林旅游具有可持续发展和带来经济效益，成为了林业中重要的产业，并以极快的速度发展着。而健全森林旅游资源管理体制是实现资源保护和旅游开发的平衡发展，实现森林旅游可持续的重要环节，当前我国森林旅游资源管理体制有很多缺陷，使得环境污染、资源破坏、利益分配不合理等。因此完善森林旅游资源管理体制具有重要意义。针对森林旅游资源发展速度过快的情况，需要通过具体措施完善森林旅游资源管理体制。

二、基本概念

森林旅游资源系指以森林景观为重点，其他景观为辅助，人文景观为点缀的一定的森林环境中，包括了具有游览价值与旅游功能等一切能够吸引游客的所有因素，包含自然因素、社会因素、人文因素等有形及无形的一切。

森林旅游资源主要包括森林自然景观资源(林景、山景、水景、气象气候景观、古树名木、奇花异草、珍稀动植物)、森林生态环境资源(环境空气、地表水环境、天然外照射贯穿辐射水平、植物精气、空气负离子、空气微生物、旅游舒适期和土壤)、人文景观资源(文物古迹、民族风情、地方文化、艺术传统)3大类。其载体主要有森林公园、风景名胜区、森林旅游区、自然保护区、植物园、生态公园及类似的旅游场地等。

三、我国森林旅游资源管理体制存在问题

我国森林公园、风景林场、森林游乐区随着近年来管理体制的改革，取的一定成效，但森林旅游作为我国是一项新兴产业，目前的管理体制依然存在很多缺陷，体制不够健全；管理的经验和生态环境保护的意识不足；对森林旅游资源管理工作不到位，导致许多森林旅游区在盲目开始和随意管理的情况下进行旅游开发，严重影响了森林旅游资源环境、经济、社会综合效益的发挥，以及旅游、资源、环境等和谐性可持续发展。主要为下面几个问题。

1. 审批体制不完善，森林旅游资源调查不全面

我国森林公园和自然保护区的建设采取申报制度。由于全国缺乏统一的森林公园和自然保护区总体发展区划和规划，地方发展森林公园的积极性很高，但对森林资源调查缺少全面性调查。相关机构在审批时较少考虑现有森林公园的地理分布位置和情况，偏重于考虑游人喜爱程度和景观价值，森林公园的等级评价存在着较多主观因素，评审队伍不专业导致不科学性，审批不够严格，导致森林公园发展速度偏快。而分自然保护区由于无法承担养护费用而发展相对缓慢。有些地方不具备旅游条件，仍然大量投资搞建设，不但破坏森林环境资源，还出现严重亏损。

2.权力分散、职能交叉

森林旅游资源管理机构缺乏合理性，管理职能混乱，存在着事业、企业不分。我国大部分的森林公园、风景名胜区管理机构属于事业单位，但管理模式却是企业化经营。这种管理模式虽然解决了政府的资金短缺，但过度最求经济利益导致森林资源严重破坏，短期内不易恢复。

目前我国森林管理体制管理权力分散，缺乏一个统揽全局的权威性管理机构。尤其容易出现在资源多元化程度高、规模较大的景区；如一些风景名胜区属于旅游部门管理，一些风景名胜区会属于建设部门管理，而自然保护区、森林公园则归林业部门管理。

3. 规划体制不完善，规划权责不明确

大多数地方规划体制不完善，管理机构分权不明，规划权责缺乏有效界定；森林发展规划和景区规划极不协调，缺乏整体性森林旅游资源规划；在规划过程中由于涉及人员缺少管理方面的知识，使得森林旅游资源规划存在不合理。在森林旅游规划的实施过程中，缺少监管过程，使得工程在实施过程严重破坏森林资源。

4. 旅游景区经营权出让不规范

由于森林旅游资源价值缺乏科学、合理评价，使得一些资产无形中流失，地方为提高财政收入，拓宽融资渠道，转换经营模式，将旅游景区的经营权转让个人、单位，在转让过程缺乏公开竞争和透明度，缺乏严格程序和规范措施。在开发中过度市场化大力发展了森林公园等旅游业，忽视了其环境效益和生态价值，造成了旅游市场混乱和大量森林旅游资源的损失。

四、森林旅游资源体制问题原因分析

1.目标定位不明确

由于国家缺乏统一的森林资源建设规划，森林由多部门、各级政府管理，对具体森林旅游资源的功能和性质界定不明确；政府部门和管理机构定位不合理，政府部门把其做为强省、强市的战略重点，尤其是在经济落后地区；管理机构弄不清是以保护为主还是开发森林旅游资源，通常最后把经济利益最为最后目标；市场定位不可缺，大力建造人为景观，使其脱离了森林旅游的定位。

2. 产权界定模糊，经营权和所有权分配不够明确

在我国自然资源产权制度的情况下，我国森林旅游资源主要归国家所有，由于产权界定模糊，导致中央与地方管理权限划分不合理，同时使得所有者权益、管理者权益和使用者权益分配不明确，引起利益分配的矛盾和冲突。

3.地区发展不平衡和政府投资不足，加剧了保护与开发的矛盾

森林旅游资源是一项巨额投资，投资回报期长，导致市场资金不敢投入，政府资金不敢投入太多，使得开发资金严重不足，许多森林公园边开发、边建设，一些工程不得不停建，无法顺畅实行接待游客，最后减弱了森林旅游业发展基础。由于地方虽然不满足发展森林公园等森林旅游的条件，依然大兴土木，加剧了资源保护与开发的矛盾。

4.过度追求经济效益

旅游资源所有者、投资者与开放商过度追求经济效益，忽略了环境效益，而政府为解决资金困难，给投资者过多优惠条件，强调投资利益，使得投资者忽略旅游资源者和当地社区的利益，不注意资源的保护投资，对违章建筑和资源破坏视而不见。

5.法律法规不完善

法律法规是规范和制约游客、旅游企业、单位开发工作所涉及的相关行为和相关部门的行为，同时也是保护森林旅游资源与环境的重要方法和手段。但我国在立法层次和内容来看，还没有建立完善森林旅游法律体系；在执法方面执法不够严而且还存在偏袒现象；管理制度存在着缺陷，法律法规不完善，政府监管力度不强。

五、完善森林旅游资源管理体制具体措施

我国缺乏一套科学合理的森林旅游政策体系，不合理的政策制度导致执行部门不明确，执行部门责任不清楚，相关政策执行受阻和难以落实，使得森林旅游资源管理粗放，经济效益低，配置不合理，并导致环境污染，资源浪费等一系列的负面效应产生，因此，极度需要完善政策体系使得管理体制完善。主要有以下几个方面

1.明确目标，调整战略

森林旅游资源的建设要从量向质的转变，实行旅游开发与资源保护并重；必须将发展战略重点转移到加强现有森林旅游资源的建设与管理上面，实现优先保护原则，减慢新建森林公园的发展速度，降低经济激励强度，实现开发与保护并重，在管理上面提高建设水平，缩小与发达国家之间的差距。

在界定方面由于我国国家森林公园数量过大，资源内容相差较大，国家保护的重点模糊，因此要明确各个森林旅游资源的界定，必须具备相应的条件，决不能降低标准随意建立。控制国家级森林公园的发展规模。在确认过程中应在森林旅游资源调查的基础上，对全国森林旅游进行总体发展规划和科学布局，对森林旅游点进行严格划分、规划执行；森林旅游确定点资源应当具备独特性、代表性同时该项目还要可行性，能够确保资源的维护和可持续利用。

在开发过程中遵循实行有利于森林旅游开发区资源保护的原则，其资源能得到持续利用与保护，应严格控制新建旅游区的数量与结构，对现有森林公园、风景名胜区等数量与结构进行调整；合理地对森林公园、风景名胜区和自然保护区进行划分。

2.协调中央目标与地方目标

中央和地方关于在森林旅游资源在管理目标存在不一致性，同时中央与地方在开发森林旅游资源的目标上出现不协调，可以采用以下几点来协调中央与地方目标一致性。

(1) 适当进行森林旅游资源市场化经营政策，实行规范经营权转让程序，落实政策，加强加官机制，促使地方政策的制定和实施；引导地方政府结合眼前利益和长远利益，对一些政策适当做出优惠。

(2) 加快实行扶贫政策，发展多元化经济体制，缓解旅游资源开发利用的压力；通过将国家级森林公园、国家名胜风景区、自然保护区等建设纳入国民经济发展计划，确保这些重点保护项目的资金到位。

(3)完善地方政府与管理机构管理绩效考核政策。建立科学绩效评价体系，对管理绩效进行全面衡量，促进国家政策的有效执行；需要监控环境容量，将旅游容量控制在可承受范围内，确保在资源保护的前提下进行旅游开发，实现旅游资源质量最大化可持续利用。

(4)建立森林资源信息化平台，实施绿色GDP核算政策。需要进行旅游绿色GDP核算，有效地协调各有关方面的政策，国家应对森林资源建立一个平台，共享信息资源库，加快地方与部门对相关政策了解，实行开放化、透明化，促使公众参与监督。通过各种资源综合利用，再实行合理的森林旅游资源开发利用。

3. 完善森林旅游资源资产化管理

随着我国森林旅游资源管理体制的改革，实行政企分开，所有权与经营权分离，更改大量森林旅游资源产权，因此应该加强森林资源资产化管理。

(1)明确界定产权。明确对森林旅游资源的所有权、权、观赏权、收益权、经营权等界定，根据资源的重要程度实行中央和地方两级所有，进一步明确管理权和经营权，防止行政部门或管理机构以管理权代替所有权，防止，实现森林旅游资源的合理流转和适度的监管，最终实现经济的可持续发展。

(2)重构制，明确权利义务关系。由于目前国务院委托各部门及地方政府对旅游资源实行分级管理，缓解过程成寻的复冗，可明确委托---责任，确保各级管理明确，任务清楚，责任到位。合理分配各管理部门权限，改变原有属地化管理体制，将管理权适当向中央集中，进行垂直管理。并在中央和地方分别成立旅游资源综合协调机构，监督森林旅游资源经营和管理过程。

(3)全面评估森林旅游资源价值，建立合理的评估体系。合理界定森林旅游资源的要素价值，设计合理的森林旅游资源价值评估体系，通过科学的认证森林旅游的使用价值，在森林旅游资源的开发、转让、出让中可以进行合理的估价，确保实行等价交换并维持国有资产的价值，通过权力和经济上来实现维护。

(4)保护产权的合法性。通过法规规范产权作用，如破坏产权关系必须通过法律手段进行强制惩罚，约束和激励了产权主体，同时也激励了所有者对自己的资产和投资进行监督管理，鼓励了产权占有者使用单位运营好所占有使用资产。

4. 健全森林旅游规划相关政策

完善森林旅游区总体规划的编制，健全审批程序，通过专家论证、严格审批、社会公开透明化对总体规划进行审批;通过对森林旅游资源全面调查、评估、评价基础上，合理的对各个风景资源开发等级进行划分，明确森林旅游资源其保护范围、特色性及市场定位，通过合理布局、可持续发展的原则做出科学性规划，并对其进行严格审批。进行合理开发，不合理则不开发原则。通过资源调查、评估、保护同旅游规划有机联系起来，明确规划控制目标。通过对森林旅游资源进行全面调查和评价，合理的划分风景资源开发等级和明确市场定位，明确森林旅游资源的保护范围和保护政策，贯彻景区总体规划与区域性旅游规划相协调等进行科学规划。

5. 发挥森林旅游资源开发投资政策

在森林旅游资源的开发方面，需要改善投资政策，积极引进建设资金，规范投资方向，引导投资者转向高投入、高开发、高保护的良性发展轨道，推进森林旅游可持续发展，必须建立政策创新体系。以下为完善森林旅游投资的政策几点建议：

(l)发挥政府投资的作用，建立有效投资模式

充分发挥政府主导权，通过发展森林旅游事业解决劳动就业和可拉动地方经济，通过森林资源教育可普及自然科学知识、增强百姓的生态保护意识。加大政府投资，可以弥补旅游开发投入不足的问题，加快旅游开发进程。国家和地方政府应加大对旅游基础设施投资，为森林旅游创造良好的基础条件，同时政府应引导社会投资到森林旅游资源的基础设施和资源管理上拓宽对象来源引导资金投向旅游开发项目，并建立相应的招商引资服务机构。

(2)界定中央与地方政府的投资责任

逐步实行中央和地方森林旅游资源两级所有制，对中央和地方分别进行不同管理级别的森林旅游资源投资，中央主要负责投资国家一级森林旅游资源建设和管理，其他则有地方政府负责，并充分调动各级政府、各部门对森林旅游的投资。

(3)加强林业部门自身的投资力度

我国森林旅游业的迅速发展，使得森林旅游成为了成为林业产业中最具活力的产业，极大地促进了林区经济发展，因此，林业部应加大对森林旅游的投入力度。近几年国家对林业逐年增加投资，林业部门应拿出特定比例林业资金来建设和维护森林公园和自然保护区，减轻其建设负担。

(4)调整投资方向，引导社会力量投资于森林旅游基础设施和资源保护

需要将我国目前森林风景区投资者开发旅游景点经营策略投资转向到基础设施和资源保护上面。优化投资结构，鼓励多元化经营形式投资森林风景资源的保护和基础设施建设。

(5)加强对森林旅游投资资金的运行管理

规范森林旅游区创收行为和过程，规范森林旅游资源经营权的转让行为；加强旅游资金使用的监督管理力度，节约使用资金，防止滥用旅游资金。

六、结论

本文通过对我国森林旅游资源体制审批体制不完善；森林旅游资源调查不全面、权力分散；职能交叉；规划体制不完善，规划权责不明确；旅游景区经营权出让不规范等现状问题进行深层的分析，通过明确森林旅游资源管理目标，调整战略、注重促进中央目标与地方目标相协调、完善森林旅游资源资产化管理、健全森林旅游规划相关政策、探讨森林旅游资源开发投资政策等五个方面来完善森林旅游资源管理体制，通过完善森林旅游资源管理体制能够更好地促进森林旅游业旅游的发展，在效益实现环境效益、社会效益、经济效益可持续发展前提下实现最大值。

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