可再生能源发展的法律路径

摘要：可再生能源从技术研发到技术创新，从财政支持到商业化运作，需要实现产业组织的铸造、公平竞争及市场环境的形成。围绕财政支持进行制度构建的《可再生能源法》所能带来的制度激励是有限的。设计国家创新体系、产业投资结构、产权结构、竞争结构、治理结构与拆除垄断壁垒，特别是培养多元投资权利主体能力是可再生能源发展更为基础的制度安排。全面推进能源领域市场化转型是中国可再生能源发展的根本性路径依赖。从《可再生能源法》到《可再生能源产业振兴法》、《能源法》是中国可再生能源法律制度创新的必然选择。

关键词：可再生能源产业；发展路径；法律制度设计

中图分类号：D922.67文献标识码：A文章编号：1003—0751(2012)05—0079—07

21世纪初作为清洁能源主角的可再生能源成为化石能源替代、气候变化应对、可持续能源供给与利用的希望。政府间气候变化委员会（IPCC）认为：“可再生能源为发展社会和经济、获取能源，保障能源供应、减缓气候变化，以及为减少对环境和健康的不利影响提供了机遇。提供获取现代能源服务的途径将支持千年发展目标的实现。”①联合国（UN）则直接将可再生能源定位在“全球努力实现范式转移以发展绿色经济、消除贫穷和最终实现可持续发展的核心”②。然而，可再生能源发展一直面临着成本制约、技术制约、环境污染等多重难题并承受着种种责难，以至于依赖政府及其财政襁褓竟然成为可再生能源发展的必由之路，各国可再生能源法律因此主要是围绕政府财政支持进行制度构建。从各国可再生能源发展的实践来看，政府其实难负独立支持可再生能源发展的盛名，可再生能源单靠政府也无法发展。笔者以为，可再生能源发展需要政府支持，更需要自我成长。产业化与市场化是可再生能源发展的必由之路，政府支持只是其发展的制度环境。现行可再生能源法的制度设计与安排只能满足可再生能源发展的初期要求，法律对可再生能源发展的未来必须作出新的制度设计。本文对可再生能源发展的法律路径进行讨论，以期为中国可再生能源法律制度重构提供一种思路。

一、从政府启动到市场驱动可再生能源如果是一种产业或事业就不应当由政府包办，而应当成为企业自觉自愿的牟利性活动，尽管可再生能源发展客观上带有明显的公益性而根本无法与传统化石能源竞争。在气候政治的压力下，可再生能源发展成为提升国家竞争力的基本选项。无论是实现气候政治，还是树立政府形象，政府都必须对可再生能源发展有所作为。这决定了可再生能源发展在各国一开始就是由政府启动的。然而，政府毕竟是外部力量，产业启动也只是创造市场条件而不是产业本身，产业组织的铸造与可再生能源市场的形成、特别是多元投资权利主体能力的培养才是可再生能源发展的动力。

（一）政府吹响发展的集结号

起始于应对能源危机、寻求石油替代政策的可再生能源发展，其前景并不被看好。无论是积淀较低的研发水平，还是较高的开发与运作成本，都使可再生能源无法与传统能源竞争——可再生能源发展无市场规模、无消费量、无政治基础，更毋庸说社会心理与文化支撑。然而40年过去了③，可再生能源已经从构想成为实体经济。可再生能源技术飞速发展、趋于成熟，并得到了相当规模的推广和利用。到2010年为止，世界各国可再生能源消费量达到168.6百万吨油当

收稿日期：2012—08—20

*基金项目：国家社会科学基金项目《中国能源法律制度研究》（06BFX038）、上海市第三期重点学科建设项目《经济法学》（S30902）、上海市“高水平特色法学学科建设与人才培养工程（085工程）”的阶段性成果。

作者简介：肖国兴，男，华东政法大学经济法学院教授，博士生导师，国家能源法专家，中国能源法研究会副会长（上海264005）。

量（Mtoe），水力发电达到775.6百万吨油当量。④中国可再生能源发展也成绩斐然：“十一五”规划末水电总装机达到2.1亿千瓦，居世界第一位；风电装机规模达4000万千瓦，跃居世界第二位；光伏发电装机规模达80万千瓦，光伏产能达800万千瓦，占全球光伏产能的50%以上。⑤可再生能源已经显示出巨大潜力，风能、太阳能和生物质能源在中国已经成为战略性新兴产业。⑥同时，政府支持成为可再生能源发展的决定性条件。经济理论表明，任何产业都有一个成长的过程，作为新兴产业的可再生能源发展更是如此。包括生物质、小水电、风能、太阳能、地热能、潮汐能等在内的可再生能源具有资源性、多元性、地域性、间歇性、能源密度低、转换环节多、不能规模储存与不确定性特征，这决定了可再生能源发展要受累于太多的沉淀成本。另外，高技术、高投入、高风险又使可再生能源不仅持续面临着研究开发及其创新性破坏（creative destruction）⑦发展，还面临着融资难、前景不确定等众多成长难题。这些成长难题使可再生能源不仅与已经形成规模经济的化石能源格格不入，其与一般持续性创新的成长经济型产业也格格不入。“成长经济是一种内部经济，如果一个企业向某些方向进行扩张有利可图，那么它就能获得成长经济。”⑧可再生能源从一开始就不是一项有利可图的事业，然而政府在推进可再生能源过程中必须让投资者有利可图，否则可再生能源根本无法发展。政府应通过财政支持理所当然地担纲起可再生能源成长经济的重任。无论是研发资金的筹集，还是竞争市场劣势的填平，政府财政都起决定性作用。必须承认的是，政府已在追逐能源安全中推进替代政策，在气候政治中推进二氧化碳减排政策，使可再生能源有了成长经济的机遇。

（二）行政短板——市场发育之痛

从成长经济与经济增长阶段来看，在世界范围内可再生能源“尚处在技术成熟度和商业推广的初期阶段或利基市场（niche markets）”⑨，而且发展极不平衡。可再生能源发电量居世界前10位的国家都是新兴国家和发达国家⑩。反思可再生能源的发展过程，一个明显特征是：与其他成长经济产业不同，政府主导、组织或直接垫付成本是可再生能源产业起飞的条件，产业可图的利益来自政府财政支持、规划指标牵引而不是产权诱致投资、市场价格牵引，这就使得可再生能源产业远离产业组织和竞争性市场的培育，其在政府行政框架内寻求利益而畸形起飞。政府财政支持成为可再生能源发展的唯一激励，以至于政府财政投入有多大，可再生能源发展就有多少空间。UN认为可再生能源能否发展，“主要取决于政府对实现可再生能源与其他能源和技术的成本竞争力和促进技术进步的支持力度”。IEA甚至预期，随着可再生能源对全球能源结构贡献的增长，政府支持的规模定会加大，各国对可再生能源发电和生物燃料研发的财政支持受政府补贴的支撑，非水电可再生能源在发电中的比重将从2009年的3%增加到2035年的15%，补贴会增加几乎5倍，达到1800亿美元。然而，依赖政府财政发展的产业可能会受到更大的制约。政府对可再生能源投入的多少经常受制于权力博弈和政府的战略选择。在政治较多受化石能源影响的国家，政府投入通常会较多承诺、较少行动。美国核能研究院的一项研究表明，1950—2006年美国政府对石油、天然气、煤炭、水电核能与可生产能源的补贴分别为3350亿、1000亿、940亿、800亿、650亿、520亿美元。即使除去时间因素，美国政府对可再生能源的补贴也不算多。2010年经合组织（OECD）国家的政府投资也低于30年前的水平。靠政府投入的可再生能源市场是政策性市场而非趋利性市场，投资者有政策激励却没有或少有投资动机。政府支持还容易给其他投资者带来损害。政府财政有限，往往支持较为成熟的企业如风能、太阳能企业等，在支持信息不透明的情况下，投资者的投资会有较大的不确定性甚至是风险。受政府支持的影响，可再生能源投资普遍存在非连续性和非持续性，特别是“政府财政支持通常会整体上给经济增加成本”。另外，政府通过“监管”强制其他产权主体承受负担。无论是可再生能源上网电价、强制上网、费用分摊，还是配额制等都在一定程度上给产权主体附加了内部性成本，以此为政府政治或政策买单、为社会买单。有义务承受政府成本的主体有两类，即电网企业（在电网企业是公共事业自然垄断者的情况下）、国有用户或消费者，但其他主体包括非国有用户或消费者无此义务。实际上，市场本身是互利互惠的。可再生能源要成为成长经济或从起飞到成熟，绝对不能依赖政府行政垄断——行政垄断造成的破坏会为可再生能源产业发展制造更多麻烦。在政府放松监管或监管不到位的地方，可再生能源发展所受到的掣肘并不少见。