环境行政不作为的规制探析

摘 要：环境行政不作为目前已经成为我国环境行政执法中的一个突出问题。本文通过分析环境行政不作为规制的理论基础，指出其存在的问题和危害，提出了加强环境立法、完善监管体制、健全司法审查和监督机制的建议。

关键词：环境行政不作为、公民环境权、行政权、可持续发展、规制

环境保护是我国的一项基本国策。在我国，公民环境权的实现很大程度上依赖于国家环境行政法治的保障，然而，环境行政不作为已直接或间接导致公民环境权保障的虚置，成为影响国家行政职能，制约可持续发展的重要因素之一。进一步认识和规制环境行政不作为行为，是保障公民环境权、促进社会可持续发展的必然要求。

一、环境行政不作为规制的理论基础

所谓环境行政不作为规制的理论基础，就是分析在何种基础上产生对环境行政不作为的规制。首先，环境权作为公民一项基本权利，需要加以法律的保护，环境权的规范效力从本质上反对环境行政不作为；其次，行政权的管理和服务功能以及公益性、单方性、强制性等特征，决定了环境行政不作为是一种违法的行政行为，需要在制度上加以规范和约束；最后，可持续发展的客观需要要求环境行政部门积极地履行法律赋予的职责。

（一）公民环境权

公民环境权是一项新型的基本权利，是现代法治国家公民的人权。在我国宪法目前没有对环境权予以保障的情形下，公民环境权保障的重任落在了行政法的身上，因此环境行政不作为的规制研究是对公民环境权保障的积极回应。

1.公民环境权的性质

法学界对环境权的性质有着不同的看法，主要的学说有：（1）人权说。认为公民环境权是一项人权，或是人权的组成部分。（2）人格权说。认为环境权的主体是公民，环境权受到侵犯的后果通常表现为损害公民的身体健康。（3）财产权说。认为环境权是一种财产权，“阳光、水、空气等环境要素是公民的共有财产。”（4）人类权说。认为环境权是人类这一整体或地球上的所有居民共同享有的权利。笔者认同人权说这一观点，即环境权是公民基本权利，是现代法治国家公民的人权。首先，在《人类环境宣言》等一系列国际法文件中，环境权作为一项人权得到了肯定。其次，环境权作为一项基本人权，其核心是生存权。第三，公民环境权具备作为人权的本质属性，如整体性与个体性的统一、长远利益和眼前利益的统一、权利与义务的对应性、权利实现方式的多元性。环境权既然被认为是一项基本权利，就需要对之加以法律保护。从我国环境权的实践来看，政府和各级行政组织在实现环境权、促进环境保护推进方面起到至关重要的作用。为实现公民环境权，达到保护和改善环境的目标，往往需要创设有效参与到国家环境行政管理中去的程序。因此，公民环境权的实现既需要环境权利人的积极作为，也需要环境行政相对人以及环境行政机关的积极作为，为环境权人实现环境权创造有利条件。

2.公民环境权的保障

保障公民环境权主要包括环境立法、行政职能部门的执法行为以及环境司法等方面。首先，公民环境权对立法机关的要求。主要是依法制定、修改和废止环境管理法律、法规和规章，包括制定环境基本法、自然保护法、污染防治法等。大多数环境法律规范是规定环境管理体制和公民环境保护义务，环境立法就是为了保障公民环境权。另外，环境立法还应该包括保障公众和其他环境法主体参与到国家环境管理的内容，这样对公民环境权的保护更为全面。其次，公民环境权对执法机关的要求。环境行政执法是环境行政管理主体依法对环境行政相对人采取直接影响其具体权利义务的行为，包括环境行政收费、环境监督检查、行政许可、行政处罚和行政强制执行等。另外，直接体现公民环境权的是公民参与到政府的环境管理活动中，这主要表现为程序性环境权利的行使。第三，公民环境权对司法机关的要求。在法律实践中，法院对环境保护事务的积极介入可以起到督促政府执法力度和国家立法进度的积极作用。此外，通过开展环境监督诉讼、完善现行环境保护行政诉讼制度等方式，促使环境保护行政主管部门依法保障公民环境权。

（二）行政权的功能及特征

行政权是行政及行政法的基石概念。关于行政权的概念有管理权说、执行权说等不同观点。有观点认为，行政权是指由国家或其他行政主体担当的执行法律，对行政事务主动、直接、连续、具体管理的权力，是国家权力的一个组成部分。现代行政权最大的特点就是确立了服务功能，即现代行政管理主要是为社会公众提供一种服务，其目的是实现社会成员共同利益，实现方式不是单纯的管制，而是服务式管理。公民环境权对国家行政权的要求与现代行政权的服务功能有着内在契合性。行政权提供的优质服务，直接惠及公民的环境利益，对公民环境权的保护产生直接的效果。

行政权与立法权、司法权相比有着自己的特征，这对于保护包括环境权在内的基本权利有着显著的影响。

1. 从属法律性。行政权最基本的特征。它表现为行政权源自法律、行政权必须依法行使以及行政权违法有责。就环境权而言，行政权的从属法律性意味着宪法上的环境权条款对之产生直接的拘束力，有宪法和法律的依据，环境行政必须作为，同时也只能在宪法和法律范围内作为。

2.公益性。体现在两方面：其一，行政权是出于公共利益的需求而产生的。其二，行政权的行使必须维护和促进公共利益。环境权所主张的环境利益，不仅是个体利益，更是全社会的整体利益，本身具有公益性的特点，这与行政权的公益性特征具有根本上的一致性。

3. 单方性。行政主体行使行政权的最终目的是保障公共利益和国家利益，因此，权力行使的过程中一般不必征得行政相对人的认可或同意。

4. 主动性。行政职能的职权化以及行政事务的广泛，使得行政权对处理职责范围内的事务显得更加主动。这对包括环境权在内的基本权利的保护是有利的。

5. 广泛性。现代行政权的行使范围既包括了经济、科技、文化教育、卫生，也包括了社会福利、社会救助、环境保护等等，几乎涉及了社会生活的各个领域。

6. 强制性。国家行政机关只有执行好体现公共利益的国家法律、法规和政策，才能保障和实现公共利益，于是，强制性地推行政令成为行政权行使的主要表现方式。行政权的强制性对于破坏环境行为的处置，能够有利地保护公民环境权益。

（三）促进社会可持续发展的需要

“可持续发展”理论是环境权保障体系的理论基础及前提。1987年发表的《我们共同的未来》一文中系统提出了“可持续发展”战略，指出“必须把社会经济活动与环境保护全面有机地结合起来，把人类对环境资源的开发利用限制在环境可承载能力以内，从而达到人与自然的共存共荣，实现人类的持续生存与发展。”1992年世界环发大会召开之后，中国政府制定了《中国21世纪议程――中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，提出了可持续发展的基本前提和具体措施。至此，可持续发展成为指导我国经济社会发展的总体战略。

随着我国工业化、城镇化进程的加快，经济发展与人口、资源、环境之间的矛盾日益突出，加快生态文明建设成为当今中国可持续发展的必然选择。党的十报告首次单篇论述生态文明，提出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”把生态文明建设摆在总体布局的高度来论述，充分证明了环境权在政治正当性上的要求与反映，标志着可持续发展理论在国家发展战略实践中引向深入。可见，环境保护与可持续发展两者相辅相成，互为因果。

二、环境行政不作为存在的问题及危害

由于环境资源的特殊性，环境行政不作为相比一般行政不作为而言，危害性更大，后果更加严重。

（一）环境行政不作为的表现形式

1.环境行政征收中的行政不作为。是指环境管理行政机关未以国家有关法律、法规为依据，未按照法定的项目和标准，向行政相对人收取相应费用的行为。我国环境行政征收主要以依法征收排污费的形式表现出来，实践中在征收面上还没有达到对排污企业全部、足额征收的程度，存在着应征未征或未足额征收的情况。这种行为破坏了我国环境管理的正常秩序，构成环境行政征收不作为。

2.环境行政监督检查中的不作为。是指环境行政机关未依法对环境管理相对人是否遵守环保法律、法规，是否执行环境行政处理决定或处罚决定进行监督检查的行为。如果环境行政主体不能有效监督并督促环境管理相对人履行义务，也就无法实现国家环境法律为相对人设定的义务。

3. 环境行政许可中的行政不作为。是指享有环境行政许可权的行政主体针对环境管理相对人的申请许可行为未履行法定职责，在程序上有所不为的行为。实践中，通常表现为环境行政机关对于相对人的申请许可行为不予理睬或拖延履行义务。这一方面破坏了国家环境管理的职能，另一方面也损害了许可申请人的合法权益。

4. 环境行政处罚中的行政不作为。是指有环境管理行政主体没有依法对违反环境法律、法规，但尚未构成犯罪的相对人实施环境行政制裁的行为。环境行政处罚权是国家赋予环境管理行政主体的重要权力，也是保护环境不受侵犯的神圣义务。环境管理行政主体无视相对人违法违规的行为，不仅挑战了法律的权威，而且损害了社会公共利益。

5. 环境行政强制执行中的不作为。是指环境管理行政相对人不履行环境法律、法规规定的义务时，环境管理行政主体未依法对其采取必要的强制措施，强制其履行义务的行政行为。环境行政强制执行中的不作为往往使得之前一系列环境行政行为的付出前功尽弃，损害了受污染损害相对人的合法利益，影响了环境保护目标的实现。

（二）环境行政不作为的危害性

1.引发环境事故，降低政府公信力。环境问题无小事。环境行政不作为造成的环境问题一般涉及面广，受害人群大，损害影响深，涉及的法律问题纷繁复杂。而环境问题责任承担、责任分配和责任追究机制不完善，也造成了环境行政主体之间互相推诿，这不仅使环境问题得不到妥善解决，而且严重损害了环境行政主体乃至国家的公信力。同时环境行政不作为还损害了法律的严肃性，降低了法律的威慑力，势必对依法治国战略的推进构成威胁。

2.损害政府职能，危害国家环境利益。环境行政不作为具有一定的潜在性，在短时间内难以被人们认识，因此一直未引起足够的重视，存在着严重的环境安全隐患。环境行政不作为是行败在环境管理方面的重要表现，容易滋长行政执法队伍中“不求有功、但求无过”的和“摆花架子、作表面文章”的形式主义，对环境造成的损失往往难以弥补，严重威胁着国家的环境利益。

3.破坏了经济与社会、人与自然的可持续发展。环境问题是重要的民生问题，不仅关系着当代人的生存发展，而且对社会的永续发展影响重大。环境行政不作为是导致重大环境恶性事件频发的原因之一，一方面造成巨额的直接经济损失，而恢复和治理被破坏的环境所需付出的代价往往巨大，甚至一些环境污染和生态破坏是不可逆转的；另一方面，环境破坏造成的人身损害和心理伤害是无法用数字来计算的。这与促进经济与社会、人与自然可持续发展的战略目标相违背。

三、环境行政不作为的解决之道

近年来，松花江水污染事件、浙江广东血铅事件、湖南岳阳饮用水砷超标事件，屡屡暴露出环境行政不作为给公民环境权益带来的严重危害，为此，必须采取有效的对策来减少、控制环境行政不作为的发生，最终实现对环境利益的保护。从法律机制而言，促进环境立法、环境行政和环境司法协调发展是有效遏制环境行政不作为的根本法律途径。

（一）建立对环境行政不作为事前防范的长效机制

1. 完善实体立法，防范环境行政不作为。目前，我国已有相关立法规定，如《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》、《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，这些法规对约束环境行政不作为起到了一定的积极作用。因此，进一步完善环境保护实体法，严格执行和追究有关人员的法律责任显得更为迫切。可在环境保护法、刑法、公务员法、单行环境法律法规等规定相应的行政责任和刑事责任。通过完善实体法，合理划分环境行政主体的监管职责，明确环境行政不作为的法定责任，对相关法律责任设定强制有效的承担方式。

2. 完善程序立法，保障相对人的程序权利。行政程序具有规范、制约、监督行政行为的作用，对规范环境行政主体在程序上应当作为而不作为、迟延作为或者不当作为的行为具有积极的意义。要进一步健全环境行政时效制度。从环境保护的立场出发， 对环境行政主体明确规定较短的时限，促使其在特定事实出现时快速发应，积极作为；与此相反，为了便于行政相对人诉讼举证和维权，则在环境行政程序上规定较长的诉讼时效。要健全环境信息公开制度， 进一步完善听证程序，及时准确地公布环境监管信息，鼓励公众参与环境监管工作。

（二）健全环境行政管理与执法体制

1. 理清行政管理权责，明确环境产权。我国目前没有明确规定，到底由哪个或者哪些部门代表国家行使环境资源所有权，依法追究环境污染责任者的法律责任，在具体环境监管上容易导致有利益争相管理，有责任无头管理的局面，产生环境行政不作为。所以，国家要采用基本法的形式来重新界定环境产权，明确各个环境行政主体的职权分工和职责范围，对各部门、各地方的利益进行重新合理分配， 最大限度的发挥各主体的作用，防止出现相互推诿的不作为现象，提高环境行政主体执法的积极性。

2. 理顺现行环境行政管理体制，建立以环保管理部门为主的垂直管理体制。将统分结合的环境管理体制变为以环保综合管理部门为主的中心管理体制。有的国家设立“惩治环境违法行为中心局”，组建专业化的执法队伍，加强环境行政执法力度，使环境行政执法职能由地方性、单一专业领域上升为统一的部门专业管理。我国可以借鉴该做法，强化环保综合部门的中心管理地位，提高其权威性，以减少或控制环境行政不作为的发生。

3. 强化我国环境行政主体行政职权的权威性。完善我国的环境保护法律法规，改变目前环境执法力度较弱的现状，赋予环保部门强制措施权，如查封、冻结、扣押、没收等，使强制执法的权威性在严惩环境违法行为面前发挥积极效果。扩大环保部门的行政职权，将实施“限期治理”、“停产整顿”和“停批停建项目”的决定权赋予环境监管部门。通过强化环保部门的强制性权利，以避免由于环境行政权力的软弱导致的环境行政不作为。

（三）完善对环境行政不作为的司法审查和监督制度

1. 完善对环境行政不作为的司法审查制度。我国现行立法在规制环境行政不作为方面依然存在着诸多不足，可以通过以下几方面来完善。一是扩大环境行政不作为的司法审查范围。环境行政不作为行为是否属于环境行政诉讼受案范围，是由行政诉讼法及最高人民法院的司法解释来规定的。《中华人民共和国行政诉讼法》第2、11、12条， 最高人民法院出台的《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第1条和《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条共同构成判断环境行政不作为是否属于行政诉讼受案范围的规范体系。对于环境管理部门迟延上报，不按时监测、检查， 不及时调查，不及时通报污染信息等行政不作为是否具有可诉性，却无明确规定。为保障公民环境权益，必须扩大环境行政不作为的司法审查范围，规定司法审查的范围可以包括环境行政复议不作为，甚至是抽象的环境行政不作为。二是建立环境行政公益诉讼制度。赋予检察机关或环保社团以权，由其代表公众提起相应的环境行政公益诉讼，维护广大相对人的合法权益。三是将简易程序引入环境行政诉讼法。缩短审查期限，从快处理环境行政不作为的司法审查案件，以充分保障相对人的环境权益。

2. 建立对环境行政不作为的国家赔偿制度。《国家赔偿法》对于行政不作为造成的损害没有作出国家赔偿的明确规定。国家赔偿救济是一切行政救济的归宿点。应进一步完善国家赔偿法，明确规定环境行政不作为的国家赔偿责任，赋予相对人获得国家赔偿的权利，明确国家赔偿义务和范围，完善公务员赔偿责任的追缴制度等。对于没有采取责令履行方式或虽经责令履行但仍给特定环境行政相对人造成损失的不作为，可责成环境行政主体予以赔偿，促使环境行政主体积极地进行环境行政作为。

3. 完善环境行政管理的监督机制。缺乏有效监督机制是环境行政不作为产生的体制因素，要减少环境行政不作为造成的损害就必须健全和完善内外部监督机制，消除滋生环境行政不作为的负面因素，维护相对人的合法权益和公共环境利益。首先，建立健全环境行政主体的内部监督机制。建立“三位一体”的环境执法监管模式，即包括专门行政监督部门、上级主管部门和环境行政机关内设的监督部门，义务执行机构与监督执行机构相互分离，提高环境行政主体的自我监督能力。其次，完善环境行政管理的外部监督。强化国家权力机关对环境行政管理工作的专项工作监督，用公共权力制约行政权。最后，加强社会公众和新闻媒体等社会监督力量。形成既保障环境行政主体的执行性和独立性，又发挥社会监督实效性的工作局面，从根本上遏制环境行政不作为的发生，切实维护和实现广大人民的环境权益。

参考文献：

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[2]周佑勇：《行政不作为判解》，武汉大学出版社，2000：65。

[3]吕忠梅：《环境法导论》（第二版），北京大学出版社，2010年。

[4]周玉华：《环境行政法学》，东北林业大学出版社，2002。