存款保险机制革新及启发

我国考虑建立存款保险制度已酝酿了十余年之久。早在1997年金融工作会议就提出了要逐步建立城乡信用社存款保险制度；2002、2007年金融工作会议均提出了加快建立存款保险制度，保护存款人的合法权益。2012年初召开的第四次全国金融工作会议明确提出要抓紧研究完善存款保险制度方案，择机出台并组织实施，再次引发了理论界和实务界对我国建立存款保险制度问题的广泛讨论。

1829 年，美国纽约州建立了全球第一个银行责任保险计划，当时的保险范围包括了银行纸币和存款，成为现代存款保险制度的雏形①。1924年，捷克斯洛伐克建立了世界上比较完备的全国性的存款保险制度②。在20世纪20年代的经济大萧条中，美国有大批银行破产倒闭，为减轻危机对经济社会的负面影响，美国国会在1933年通过了《格拉斯•斯蒂格尔法案》，建立了联邦存款保险公司（FDIC）。经过几十年的不断完善和发展，目前FDIC已成为世界上连续运营时间最长的存款保险机构。从20世纪60年代到80年代，包括挪威、德国、加拿大、日本、法国、英国等发达国家在内，以及印度、巴西、肯尼亚等发展中国家都先后建立了存款保险制度。20世纪90年代，特别是亚洲金融危机后，又有一大批国家和地区相继建立了存款保险制度，将政府对商业银行的隐性担保转变为显性担保。1994年，欧盟引入存款保险制度。我国台湾和香港地区也分别于1985年和2004年建立了存款保险制度。根据国际存款保险机构协会（IADI）的统计，截至2011年3月底，全球已有111个国家和地区建立了各种形式的显性存款保险制度，另外还有41个国家正在研究或考虑建立显性存款保险制度①。目前，大多数世界贸易组织成员和越来越多的发展中国家先后建立了显性存款保护制度②。2008 年美国次贷危机而引发的国际金融危机对银行体系形成了显著冲击，许多国家采取了强化存款保险的措施。根据巴塞尔银行监管委员会（BCBS）和国际存款保险机构会（IADI）的一项调查显示，截至2010 年 6 月末，全球有 48 个国家和地区在本轮金融危机期间采取了强化保护中小额存款者利益的存款保险保障措施（见表1）。其中：19个国家（地区）提供了全额的存款保险；23个国家永久性上调了其存款保险限额；6个国家临时性上调了存款保险限额。金融稳定理事会（FSB）的统计则表明，24个成员国（地区）中有15个在金融危机期间采取了特别的措施来强化其存款保险制度安排③。

由美国次贷危机引发的本轮金融危机，促使各国监管当局对现行金融安全网的保护程度进行了深刻反思。三年多来，主要发达国家（地区）和国际组织对存款保险制度有助于防范银行挤兑、维护金融系统稳定的重要作用已经形成共识。特别是美国和欧洲经济发达国家和地区受危机影响较为严重，这些国家和地区相继加强了对存款者的保护并及时采取措施为银行业资产提供了担保，希望在较短时间内巩固和增加市场的流动性。主要变革措施包括：

（一）积极加快推动存款保险的制度改革

2010 年 7 月，欧盟重新修订了《欧盟存款保险指引》，改革重点在于完善存款保险的基础性制度安排，包括扩大承保水平、提高保险机构支付能力、通过事前储备和事后融资等方式扩大保险基金积累规模、合理设计基于风险的差别化费率、加强金融监管部门之间的信息共享以及对问题金融机构的处置等①。2009年6月，IADI与BCBS共同了《有效存款保险制度核心原则》，强调建立一个具有普遍适用性的存款保险框架，特别研究了存款保险制度建立的基本条件和具体思路，为各国推进存款保险制度改革提供了国际通行准则②。

（二）扩大存款保险保障的覆盖面

为了增强存款人对本国金融体系的信心，大多数欧美国家在金融危机发生后纷纷扩大了本国存款保险的覆盖面。如2008年以来，全球有29个国家和地区提高了本国的存款保险限额，其中有23个国家和地区的存款保险限额水平得到永久性增加③。鉴于金融危机的全球性特征，为外资银行分支机构提供临时性担保也成为了减缓金融风险对本国金融稳定冲击的措施之一，如美国、澳大利亚、新西兰等国家和地区开始将存款保险的保障范围由本国银行业拓展到外资银行非法人分支机构。此外，2009年美国财政部与美国联邦存款保险公司（FDIC）联合推出了“有毒资产计划”（Legacy Loan Program），运用私人资本和政府资源共同购买银行所持有的合格问题贷款，将存款保险机构对倒闭和濒临倒闭银行的资产处置拓展到受危机影响较深、经营压力较大的银行机构。

（三）创新存款保险机构的保障职能

自成立之初，美国联邦存款保险公司（FDIC）就被赋予三项基本职能，包括控制金融机构进出存款保险系统（即对金融机构被保险资格的授予与取消），管理和监测存款保险基金的风险状况，依据其所具备的监督权利要求商业银行进行自身检查或由其他监管机构进行核查。危机爆发后，FDIC对上述传统职能进行了拓展，包括对有问题金融机构采取早期纠正措施，如2008年9月，FDIC在雷曼兄弟申请破产保护后，及时向雷曼控股的商业银行实施了“停止与禁止令”（Cease and Desist Order），规定未经同意，各家金融机构都不得向雷曼提供担保或其他任何形式的授信，同时不得减少资金头寸或进行分红。FDIC还将担保物范围由传统的各类存款拓展至非存款类债务，出台临时性担保计划对2009年10月31日以前银行发行的高级无担保优先债提供为期3年的担保④，上述举措对迅速恢复美国银行间市场流动性以及有效防范危机向实体经济蔓延发挥了关键性作用。

（四）有计划退出临时保障措施

在危机期间实施临时性强化存款保护措施的26个国家（地区）中，有2个国家（奥地利、黑山）由全额担保转为永久性增加保险覆盖水平；4个国家将临时保护政策的有效期延长一年，其中约旦采取全额担保政策，新西兰、瑞士和荷兰决定过渡到更高水平的永久性存款保障制度；丹麦、爱尔兰、新加坡、泰国、澳大利亚等11个国家和地区宣布将有计划逐步退出临时性全额担保措施；其余9个国家尚未明确中止临时保护措施的具体时间，包括德国、希腊、匈牙利、冰岛、巴西等（见表2）。

（五）建立多边或区域间的存款保险协调机制

金融危机爆发后，全球各主要经济体纷纷加强了区域间的保险协调和救助协作。在欧洲地区，欧盟各成员国已经达成一致，遵从欧盟的统一安排和要求，将保险水平逐步达到欧盟预计的统一水平；在亚洲地区，目前各国家（地区）正在积极寻求地区间的相互协作，如马来西亚、新加坡和中国香港已成立了三方工作组，从2009年7月开始筹划退出战略合作，计划在2010年底前完成全额存款担保的退出；中东地区的区域合作正在扩大，约旦已专门召开会议商讨区域过渡计划问题，使其与中东地区其他国家的进程保持一致，科威特定期召开由中央银行和金融监管当局参加的区域性会议，加强监管协调；阿联酋也表示将积极考虑加强区域合作；澳大利亚和新西兰倾向于制定区域过渡计划，有效加强和巩固两国金融体系之间的依存度。

首先，存款保险制度对维护金融稳定至关重要，初始制度设计不宜过于追求完美。实践表明，存款保险制度作为金融安全网的核心组成部分，以其特定优势在应对不同类型金融危机中逐步完善自身的具体运行机制。建立健全有效的存款保险制度对维护金融系统稳健运行的意义重大，在全球金融危机背景下，越来越多国家选择利用存款保险制度来增强公众信心和维护金融稳定。因此，不宜从理论上过于追求制度本身的完美，而延误存款保险体系的诞生，应在建立存款保险基本体系的基础上，通过不断适应市场变化来逐步完善具体的制度要素。

其次，遵循《有效存款保险制度的核心原则》，加快明确具体机制安排。存款保险制度的发展历程表明，由政府直接出资（或部分出资）并通过差别化费率安排机制而建立的存款保险机构具有较大公信力和权威性，其资金筹措渠道也较私人机构更为宽泛，能够给予社会公众更多的安全感，在维护金融稳定方面发挥着独特作用。IADI与BCBS共同的《有效存款保险制度核心原则》为我国提供了良好契机。建议在研究建立存款保险制度的具体问题时，能够充分兼顾公平和效率，对保险机构职权及治理结构、保障基金来源、最高保险限额、风险费率标准等关键性机制安排进行界定和明确。

再次，借鉴美国经验，加强监管协调，赋予存款保险机构资产处置权和必要的监督管理权。实践表明，中央银行、银行监管机构、存款保险机构在及时化解和处置金融风险方面的作用相辅相成，无法相互替代。2010年7月《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》获得通过，正式规定由FDIC等10位成员组成金融稳定监督委员会（FSOC）负责认定“系统重要性金融机构”，州注册储蓄协会的监管职能转由FDIC承担，制订储蓄协会监管规定的职能由货币监理署和FDIC共同承担①。由于我国宏观审慎监管制度尚未完全形成，部分领域仍存在监管真空现象，在此条件下，存款保险不应简单被定义为“付款箱”（Pay box），而应明确赋予存款保险机具备资产处置权和适度的监管权，配合宏观管理部门加强对银行业金融机构的监管。

最后，注重发挥区域合作的重要作用，提高在国际金融协作中的话语权。一国的存款保险机构与他国金融安全网成员之间、不同国家的存款保险机构之间相互交换信息，有助于充分利用多边资源，增强和合作方金融体系的抗风险能力。IADI和IMF联合的调查报告显示，在扩大保障范围和退出临时保障措施方面，区域合作发挥着无可替代的重要作用。我国整体金融体系已在本轮国际金融危机中经受住了检验和考验，抓住合适时机推出本国存款保险制度并积极参与国际金融合作，有利于提高我国在国际监管规则制定和国际金融协作中的话语权，营造有利于金融稳步开放的外部环境。