构建我国存款保险差别费率制度的原因

【摘要】 存款保险费率是存款保险制度的核心,存款保险费率分为单一费率和差别费率。单一费率是指对所有的投保机构征收同样的保费。差别费率也叫基于风险调整的差别费率,是指保费的征收与投保金融机构的风险挂钩,风险越大费率越高,风险越小费率越低。本文结合我国银行业的具体情况,提出构建差别费率制度的原因,为我国存款保险制度的构建提供意见。

【关键词】 存款保险费率 存款保险制度 原因 意见

一、问题的提出

存款保险费率制度是存款保险制度的核心。联邦存款保险公司前任主席William Seidman在谈及存款保险时,对存款定价的重要性做了经典论述:“存款保险如同核电站,如果操作得当,可以受益,但只有具备适当的安全预防措施才能防止其失控,而一旦失控,则其后果会波及整个国家的金融安全,对整个国民经济的破坏性影响不可想象。而存款保险定价则如核电站的核心技术”。

2008年国际性的金融危机发生后,存款保险制度再次成为人们争论的焦点。虽然本次危机对我国银行业的冲击不是很大,但是未雨绸缪,应抓住当前时机,尽快推出《存款保险条例》。目前工作的重点和难点在于制度的具体设计。鉴于存款保险费率的重要性,本文以此为切入点,深入剖析了我国应该实施什么样的保险费率制度。

二、存款保险费率制度的分类

从各国实践来看,存款保险费率制度包括单一费率和差别费率。单一费率是指对所有的投保机构征收同样的保费。差别费率也叫基于风险调整的差别费率,是指保费的征收与投保金融机构的风险挂钩,风险越大费率越高,风险越小费率越低。就目前的发展趋势来看,虽然大多数国家采用单一保险费率模式,但是基于风险调整的差别费率的思想已逐渐被许多国家接受。根据国际存款保险协会(IADI)2008年的统计,全球共有99个国家建立了存款保险体系,8个国家正在建立,12个国家正在研究和筹划中。

三、我国实施差别费率制度的原因

目前,我国理论界对于两种制度的选择存在很大的争论,邹琪(2003)等主张采用单一的费率,指出银行风险程度难以准确测定,也不易区别国有银行和新兴商业银行的费率水平,而且差别费率将导致银行风险“等级”的划分,容易动摇公众的信心,因此,我国在强制保险的情况下应采用单一费率。中国人民银行存款保险课题组(2003)主张存款保险设立之初采用单一的费率,待条件成熟后过渡到差别费率。沈福喜(2002)、苏宁(2007)等主张建立一个“层次化的差别费率”模式,其实质是将存款保险参保金融机构按风险类型归纳成若干类别,对同一层次的投保机构征收相同的保费,对不同层次类别的投保机构实施不同的存款保险费率。北京大学中国经济研究中心宏观组(2003)、何光辉(2003)等的研究都是在借鉴美国风险调节费率的基础上设计符合我国国情的存款保险费率体系。但是从实务界来看,更倾向于差别费率制度,例如,中国人民银行研究局局长张健华、中国人民银行副行长苏宁等都主张差别费率制度。

费率制度的选择是一个系统的工作,不能盲目地照搬别国的经验,要根据我国的具体情况来选择。本文认为我们应该选择差别费率制度。

差别费率制度能够弥补单一费率制度“激励扭曲”的缺陷,消除逆向选择和道德风险。法经济学认为,法律是一种激励机制。在资源稀缺的社会中,好的法律能够提供一种正确的激励,促进资源的有效配置。而坏的法律提供一种错误的激励,会资源的浪费。所以要对法律进行分析,制定良好的法律,提供正确的激励,实现有效率的资源配置。《条例》中规定的差别费率制度能够提供正确的激励,消除单一费率的“激励扭曲”。

单一费率制度会导致逆向选择和道德风险。所谓逆向选择是阿克洛夫(George Akerlof)提出来的,即“劣币驱除良币”的现象。存款保险制度中的逆向选择是指存款保险体系过多吸引脆弱风险大的银行加入而将稳健的银行排斥在外的情形。存款保险制度中的道德风险是指投保金融机构在投保之后,倾向于作出有损于存款人利益的决策和行动,例如,以更高的风险决策追求更大的收益。在自愿投保的前提下,采用单一费率制度,稳健的银行由于抗风险能力比较强,参加存款保险体系会增加其成本,所以他们会选择不投保;风险比较高的脆弱的银行则会选择投保,因为投保可以分散其风险。在强制投保的前提下,所有银行不论风险大小一律支付同一的保险费率P/F(P为保险费,F为存款),P/F为一给定的值时,银行可以自由决定其投资项目特征,在净现值相同的所有项目中,银行将选择那些成功概率最低、风险最高的项目,这就会产生道德风险。所以单一费率会导致逆向选择和道德风险。1987年美国联邦储蓄与信贷保险公司(FSLIC)的破产凸显了单一费率的缺陷,也是1993年美国实施差别费率制度的主要原因。

实施差别费率的目标在于通过提供一种正确的激励机制,使银行避免从事过度的风险活动,消除逆向选择和道德风险。同时,保证更加公平的定价机制,避免银行间的交叉补贴。差别费率制度能否消除逆向选择和道德风险,目前还有争论。但是从理论上讲,差别费率制度与银行的风险挂钩,风险越大费率越高,风险越小费率越高,理性的追求自身利益最大化的银行进行成本―收益分析后不会过度从事那些高风险的业务。

就我国的银行体系来看,2009年,我国银行业金融机构包括政策性银行及国家开发银行3家,大型商业银行5家,股份制商业银行12家,城市商业银行143家,城市信用社11家,农村商业银行43家,农村合作银行196家,农村信用社3056家,邮政储蓄银行1家,金融资产管理公司4家,外资法人金融机构37家。《存款保险条例》第四条规定:在中华人民共和国境内依法设立的商业银行、合作银行、城市信用合作社、农村信用合作社和邮政储蓄机构等吸收公众存款的金融机构应当依照本条例参加存款保险,缴纳存款保险费,成为投保金融机构。依照本条的规定,投保的金融机构主要包括大型商业银行、股份制商业银行、城市信用社、农村信用社、邮政储蓄银行。但是在我们国家这些机构所占的市场份额有着很大的区别,并且他们抵御风险的能力良莠不齐。尤其是城乡信用社和商业银行,其极易发生挤兑,风险比较高。

如图1所示,大型商业银行(国有商业银行)占据了中国金融市场的半壁江山。在我国采用强制投保的前提下,如果采用单一费率制度会提供给这些中小金融机构更大的激励去从事高风险的信贷业务,这将产生很大的道德风险。而采用差别费率制度可以在一定程度上消除道德风险,通过征收高的保险费率改变激励机制,避免他们过度从事风险活动。另外,从国有银行和股份制银行来看,他们抗风险的能力比较强,并且基于“太大而不能倒”的原则,他们认为存款保险制度只会增加成本,所以对存款保险制度持反对态度。的确,从美国救助花旗银行我们不难看出“太大而不能倒”原则的重要性。如果是自愿投保,这些银行为了降低经营成本会选择不去投保。但是《存款保险条例》(征求意见稿)中采用的是强制投保,在这种情况下,差别费率制度根据银行的风险水平征收保费,对风险比较低的国有银行征收低的保费,有利于增加其积极性和可接受度。同时,随着国有商业银行股份制改革的进一步深化,虽然国家仍然是第一大股东,但是已经不再是唯一的股东了。另外,从各类金融机构的不良贷款来看,国有银行的不良贷款率不亚于城市商业银行,所以其存在很大的信贷风险。表1为2010年二季度商业银行不良贷款情况统计结果。

所以,建立差别费率制度根据金融机构不同时点的风险调整费率是最佳的制度选择。

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