监狱工作的重要保证

摘要：1994年12月29日《中华人民共和国监狱法》正式颁布实施，这是我国监狱法制史上一个重要的里程碑。为我国监狱事业的改革发展提供了有力的法律保障，为监狱执行刑罚活动提供了法律依据，为依法治监奠定了法制基础，为矫正罪犯恶习，保障罪犯人权，不断提高罪犯改造质量，预防和减少犯罪，维护社会稳定，起到了重要的作用。

十年来，全国监狱人民警察以《监狱法》为指导，坚持有法必依、执法必严，坚持与时俱进，开拓创新，紧紧围绕监狱工作大局，牢牢把握工作重点，将300余万名罪犯改造为守法公民，切实强化了监狱职能，取得了举世注目的辉煌成就。再监管安全方面，监狱安全防范水平明显提高，罪犯脱逃率下降了96.7%，狱内发案率下降了83.3%，重特大案件下降了91%。在改造罪犯方面，罪犯改造质量不断提高，截至目前，全国监狱系统罪犯获得文化毕业证书170余万人次，结业证书近400万人次，绝大多数罪犯经过改造成为了遵纪守法的公民，刑释人员重新犯罪率一直保持在8%左右。在依法行刑方面，司法部出台了一系列法规和制度，各地也结合实际，进一步完善了监狱管理工作的制度和规定，初步形成了监狱法律制度体系，同时加强了执法监督，依法保护罪犯的合法权益，基本上杜绝了打骂体罚、虐待罪犯现象的发生。在改革创新方面，监狱体制改革取得了成效，第一批试点的几个省份已经取得了阶段性成果，第二批扩大试点工作也已经启动；监狱布局调整工作稳步推进，监狱“三化”建设深入开展，各地制定了推进“三化”建设的方案和实施细则，出台了一系列配套的管理制度，提高了法制化水平。在队伍建设方面，监狱人民警察队伍的年龄结构、文化结构、执法水平和业务能力都有明显改善和提高。

关键词：狱务公开 刑罚执行 法律体系 惩罚 改造

《监狱法》：监狱工作的重要法律保障

随着《监狱法》的深入贯彻实施，在十年的时间里，我国监狱工作已经发生深刻的变化，一些深层次的问题已经或正在得到解决，监狱各项工作开始走向与法治要求相统一的轨道。主要体现在：

一、《监狱法》的贯彻实施，统一了全国上下对监狱机关及其工作的认识，促进了监狱深层次问题的解决

长期以来，由于历史原因，我国监狱机关一直遵循即是监狱，又是“工厂、农场”的发展模式，在维护社会治安方面，监狱是政法机关，而在经济往来方面，监狱有是经济实体，这在计划经济体制下尚能基本适应，但是，转入社会主义市场经济之后，由于人们的惯性思维，加上监狱监狱经济的固有因素，难于参与市场竞争，以至监狱经济十分困难，难以为继。在这种情况下，监狱内部在监管改造与生产经济问题上长期争论不休，工作重心移位严重，监管改造受到影响。《监狱法》颁布实施后，由于法律对监狱工作宗旨的准确定位，对监狱属性的准确定性，对监狱任务的准确表述，对监狱物质保障的明确规定，监狱工作引起了有关部门的重视，尤其是随着1993年第17次总理办公会议纪要的深入贯彻和1995年国发〔1995〕4号文（《国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养的额通知》），国发〔2003〕37号文（《国务院印发关于解决监狱困难实施方案的通知》）及其相关政策的下达，统一了全国上下，特别是地方各级对监狱工作的额认识，加快了解决监狱深层次问题的步伐。

二、 《监狱法》的贯彻实施，加快了监狱内部管理体制的改革步伐

长期以来，由于我国监狱形成的历史原因，监狱办企业，办社会的问题十分突出，监狱作为改造罪犯手段的监狱生产，一度成为监狱警察，职工及罪犯生存的来源。《监狱法》颁布实施后，由于法律对监狱性质，职能作了准确定位，对监狱物质保障作了明确规定，对监狱人民警察法律地位作了确定，同时明确了监狱组织罪犯劳动生产是以改造为目的，从而为改革监狱内部“监企合一”、“监社合一”管理体制提供了有力的法律依据。尤其是随着监狱财政保障体制的建立和完善，给监狱内部管理体制改革提供了现实可行性。伴随国家法制建设的日益完善，社会主义市场经济体制的逐步建立，凸显了严格的执法行为与灵活的经营行为不能兼顾、严格执法办事与放开搞活不能兼容的矛盾，迫切需要对监狱内部管理体制进行改革。我省监狱系统早在90年代就开始了监企适度分开的探索。尽管由于各种客观原因未能取得突破性进展，但在理论上形成了绝大多数监狱警察、职工的共识，为下一步监狱体制改革奠定了思想基础。与此同时，我们在监狱办社会的问题上做了大量工作，绝大多数监狱办的派出所、法庭、中小学已交由地方管理；对纯工人车间、分厂实行了分离，独立核算，自负盈亏，自主分配；对为监狱服务的第三产业交由工人单位管理经营或工人个体经营。随着监狱法的深入实施和国务院国函[2003]15号《国务院批转司法部关于监狱体制改革试点意见的通知》的贯彻，第一批六省监狱体制改革试点经验的总结推广，以及司法部扩大试点决策的落实，必将进一步推进我国监狱改革进程，实现监狱职能纯化的改革目的。

三、《监狱法》的贯彻实施，促进了监狱的布局调整

《监狱法》颁布后，尤其是1995年国发[1995]4号文《国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》下达后，随着监狱工作职能任务的确定，增强了加快布局调整的紧迫感。自党的十六届三中全会以来，我省针对70%的监狱地处乡镇农村，绝大多数位于边远地区、交通不便、信息闭塞、监狱办社会包袱沉重、监狱经济十分困难、警察队伍难以稳定、严重制约监狱工作发展的客观实际，紧紧抓住中央推进西部大开发战略的有利时机，及时把监狱布局调整摆上议事日程，加大了监狱布局调整的工作力度。监狱布局调整的实施，从整体上给我省监狱工作带来了前所未有的变化，不仅改善了部分监狱的监管设施条件和执法环境，而且改善了监狱警察的工作条件，稳定了警察队伍。

四、《监狱法》的颁布实施，有利地促进了监狱“三化”建设

《监狱法》颁布实施的十年，是我国监狱工作法制化、科学化、社会化建设发展最快最好的十年。在十年的发展过程中，我省监狱系统以宣传贯彻《监狱法》为契机，大力加强监狱的自身建设，进一步提高执法水平和改造质量，取得了较好的成效。在法制建设方面，坚持以《监狱法》为主要内容，加强广大监狱警察开展法制宣传教育。“三五”普法期间，着力实现监狱警察由增强法律意识到提高法律素质的转变，从增强监狱警察的法制观念向正确适用法律，准确实施刑罚处罚转变。尤其是司法部提出推进监狱工作法制化、科学化、社会化建设后，我省从自身实际出发，连续三年开展了以“公正文明执法”为主要内容的警察队伍集中教育整顿，并把2005年作为“公正文明执法年”，针对工作中出现的突出问题，制定了监狱警察“十条禁令”和“监狱工作十必须”，用规章制度保证法律的实施，具体规范了警察的执法行为。同时，深化“狱务公开”，扩大了公开的范围，创新了公开的形式和手拓展了权力机关、公诉机关、审判机关及社会各界对监狱执法行为的监督，有力的推进了监狱法制化建设。目前，我们正在着手制定由省法院、检察院、司法厅联合签署的《监狱计分考核、奖惩实施办法》，将各监狱、各地法院对罪犯表扬、记功、减刑、假释以及警告、禁闭等奖励和惩罚的条件标准、程序进行全省性的规范。在科学化建设方面，加大了报警装置、电化教育、远程教育的科技投入；遵循教育改造规律，大力推进了“十必读”、“点警制”、“约谈制”，警察谈话月公示制，开展了顽危犯、“”罪犯的教育改造、挂牌攻坚、竞标攻坚活动，加大了个别教育和攻坚力度；并在全省逐步推广了女警教育中心的做法，着力打造一支政治坚定、结构合理、业务精通的专业化教育攻坚队伍；同时开办了心理咨询培训班，分期分批培训监狱心理矫治骨干，促进各监狱有针对性地做好心理咨询矫治工作。在监狱的社会化建设方面，着力建立社会帮教的长效机制，进一步建立健全社会帮教体系，使社会帮教活动由思想教育的“看望型”帮教和零星分散的社会帮教，向给押犯送文化送技术并重转变、向思想教育与解决实际困难并重转变、向系统性和相对稳定性帮教转变。在监狱后勤保障上，努力探索了依托社会力量，实现罪犯日用生活品供应向监狱办“超市”的转变，罪犯大量生活物资零散采购向集中招标采购的转变。扩大了监狱工作社会化的内容。

总之，《监狱法》颁布实施十年来，监狱工作取得了辉煌的成绩，迈上了一个新的台阶。但是，必须清醒地看到，在《监狱法》执行过程中，还存在一些需要解决的问题：

一、监狱法律体系尚不健全，与依法制国方略的总体要求有一定差距。《监狱法》已颁布十周年，与之相配套的实施条例还没有出台。《监狱法》与现行《刑法》、《刑诉法》也存在一些冲突，有些规定明显滞后于整个社会的立法进程，有一个需要修改完善的过程。

二、监狱经费保障上与实际情况有一定差距。近几年来，国家对监狱的财政保障经费逐年增加，但尚不能全额保障，且保障水平总体上偏低，特别是在物价持续上涨的情况下，监狱经费更显不足。

三、对出现的新情况、新问题，监狱立法滞后。监狱体制改革、布局调整和“三化”建设取得的成果迫切需要吸收到《监狱法》中。同时，一些改革中出现的问题，如监狱生产问题，急需法律予以规范，有些改革成果本身，也需要，如法律的保障和指导。

解决上述问题，要以《监狱法》颁布实施十周年为契机，认真学习、贯彻十六届四中全会精神，紧紧围绕加强党的执政能力建设的指导思想、总体目标和主要任务，结合监狱实际，研究、找准监狱系统在加强党的执政能力建设中的结合点、切入点，努力做好本职工作，维护监狱安全稳定，不断提高罪犯改造质量鉴于当前监狱工作实际和监狱警察队伍的现状，主要应提高以下四种能力：

一、提高维护监狱安全稳定的能力。保证监狱的安全稳定，是监狱的基本职责，也是做好监狱其他一切工作的首要前提，必须放在重中之重抓紧抓好。近年来，监狱安全稳定形势越来越好，罪犯逃脱率，狱内发案率逐年下降。但是，这些成绩主要是在司法部党组的正确领导下，在各级党委、政府的关心、支持下，依靠广大监狱人民警察严防死守，连续作战取得的，监狱安全稳定工作还没有形成长效机制和良性循环，特别是对于新形势下出现的新情况、新问题，我们还缺乏全面深刻的认识，对于一些以新形式出现的突发事件，我们还缺乏足够的心理准备和有效的应对措施，进一步做好监狱安全稳定的空间还很大。

二、要提高改造犯罪的能力。惩罚与改造犯罪，预防和减少犯罪，是监狱工作的主要职责：改造人，是监狱工作的宗旨；构建社会主义和谐社会，要求监狱机关将罪犯改造成为守法公民。近年来，司法部根据形势发展的需要，提出了以不断提高罪犯改造质量为中心，开展“法制化科学化社会化”建设等工作要求，全国监狱系统认真贯彻这些要求，采取各种措施，如心理矫治、社会帮教、加强服刑指导等，加强罪犯改造工作，使罪犯改造质量进一步提高，得到了中央领导及社会各界的肯定和好评。但是，从实践上看，我们在改造罪犯方面，如在如何使罪犯刑满释放后适应社会方面，还有一些欠缺和不足，仍然有极少数罪犯没有改造好，一定程度上影响了社会公众对监狱工作的评价。

三、要提高依法行刑的能力。监狱是国家刑罚执行机关，决定其执法必须有更高的要求和更严格的措施。近年来，在依法治国方略的指引下，在司法部的直接领导下，监狱系列采取了一系列措施，诸如建立健全各项规章制度、推行狱务公开、开展文明执法树形象活动等，推进了依法行刑工作，使监狱工作基本上进入了法制轨道。但是这方面仍然存在这样那样的问题，如行刑法律体系尚未健全、执法监督上存在漏洞、有法不依、执法不严等问题，致使在执法上出现了一些案件，在社会上产生了较坏的影响。

四、要提高驾驭全局、把握规律，促进监狱工作全面、协调可持续发展的能力。长期以来，监狱系统一直面临着许多制约工作发展的困难和问题，如体制不顺、布局失调、设施陈旧、装备落后、经费短缺，等等。部党组近年提出的监狱体制改革、布局调整、“三化”建设等一系列重大举措，收到了明显成效，使这些困难和问题得到了一定程度的克服和解决，但尚未完全解决。同时，随着社会的发展，一些新的困难和问题有凸显出来，如狱内案件的突发性、偶然性、隐蔽性、难以预见性大大增加等等，需要我们去研究和把握。因此监狱系统必须提高驾驭全局、把握规律，促进监狱工作全面、协调、可持续发展的能力。

按照党的十六届四中全会精神，不断提高四种能力，认真落实各项工作要求，努力实现监狱工作新突破。我们要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕加强党的执政能力建设的总体目标和任务，结合监狱工作实际，以深化体制改革、加快布局调整、推进“三化”建设、创建现代化文明监狱为方向，不断提高监狱管理能力，落实上级提出的各项要求，推动监狱工作实现新突破，维护监狱安全稳定，不断提高罪犯改造质量。

一、以建立监管安全长效机制为着力点，在维护安全稳定方面取得新突破。要巩固和发展监管安全和生产安全工作取得的各项成果，总结各种行之有效的安全管理好经验、好做法，狠抓落实并长期坚持下去。要继续层层落实安全责任制，坚持经常性的安全大排查，查隐患、堵漏洞。要采取多种形式，建立综合的人防、物防、技防相结合的安全防范体系，在管理、设施、装备等方面，进一步提高安全防范能力，防止劫狱、暴狱等重大案件和重大生产安全事故的发生。

二、以构筑科学的改造机制为着力点，在提高罪犯改造质量方面取得新突破。要继续围绕提高罪犯改造质量，在社会主义市场经济体制不断完善的形式下，加强教育改造罪犯新情况、新特点的研究，探索新的有效的改造方法和手段，形成改造新机制。要深入开展个别教育，广泛开展个别教育攻坚，利用分类教育、心理矫治和社会帮教，提高教育改造的针对性。

三、以强化项目管理为着力点，在推动监狱布局调整方面取得新突破。要积极稳妥地搞好监狱布局调整，力求取得实效。必须按照国家基本建设的有关管理制度和“布局合理、结构优化、功能齐全、运行规范、保障有力”的要求，进一步加强项目管理，把重点放在监区建设上，突出监狱特点，做到实用、大方、简约、整洁。要注重过程和程序管理，严格落实项目责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制、建设项目的廉政机制。

四、以整合力量，建立“三化”工作机制和考核机制为着力点，在监狱工作“三化”建设方面取得新突破。重点是建立“三化”工作机制和考核机制，把“三化”的目标任务分解落实到每个部门甚至每个人身上。要通过各种形式，推动监狱“三化”建设工作深入开展。要进一步加大“三化”理论研究的力度，为实践提供先导。

五、以加强队伍革命化、正规化、专业化建设为着力点，在提高队伍整体素质方面取得新突破。监狱工作成败得失，关键在队伍。当前，要进一步认识到监狱人民警察队伍建设的极端重要性，狠抓司法部《2003——2005年监狱劳教人民警察队伍建设规划纲要》的落实，建立起符合监狱工作特点的监狱人民警察素质教育长效机制，进一步加强队伍的思想政治建设、法制建设、业务建设、制度建设、作风建设，提高革命化、正规化、专业化水平。要结合狱务公开，推进依法行政，建立面向社会的、规范有效的监狱机制，加大监督、检查力度，加大反腐败和查处违法违纪案件的力度。

在《监狱法》颁布实施十周年之际，我们要按照党十六届四中全会的总体要求，在司法部的正确领导下，在中央和地方各级党委政府的关心和支持下，在社会各界的帮助和参与下，不断提高四种能力，狠抓五个着力点，总结经验，查找不足，与时俱进，改革创新，持续推动中国特色监狱事业的快速、协调和可持续发展，为全面建设小康社会，加强党的执政能力建设做出新的更大的贡献。

参考书目：

《法律基础》 中国商业出版社 1996年7月 曹素青

《法律基础教程》 中国商业出版社 1996年12月 曹素青

《刑事诉讼法学》 北京大学出版社 1998年版 王国枢

《监狱法学》 北京大学出版社 1997年版 杨殿升