我国蔬菜出口遭遇SPS措施的调查分析

摘要：加入WTO以来，SPS措施已成为我国农产品出口的主要障碍。来自山东、浙江和福建45家蔬菜出口企业的调查显示，62％的蔬菜出口企业受到SPS措施冲击，尤其是农药残留限量标准的影响最大。冷鲜蔬菜受到的影响较为严重，而来自日本的SPS措施对企业冲击最大。大型企业受到的冲击反而大于中小型企业，内资企业受到的影响大于外资企业。我国蔬菜受阻于SPS措施，既有国外标准的歧视性，国内外标准差异过大，信息不对称，行业协会的功能较弱等直接和外在因素，也有我国蔬菜的质量安全水平较低这一根本原因。为此，应对SPS措施短期内以提供信息及技术支持为主，长期则必须改变我国蔬菜的生产方式。关键词：SPS措施；蔬菜；出口；最大残留限量(MRLs)中图分类号：F326.12献标识码：A

文章编号：1009―9107(2011)06―0001-―07

引言

20世纪90年代以来，疯牛病、口蹄疫、二英等一系列重大食品安全危机事件的爆发，迫使各国政府不断加强国内的官方法规、技术标准和准入门槛，卫生与植物检疫(sanitary and phytosanitary，SPS)措施以其名义的合法性(政府颁布用以保护人类健康及动植物安全)、保护功能的隐蔽性(以法规、标准、合格评定程序、检验检疫方法等合法手段出现)、操作手段的灵活性(根据本国经济技术水平随时调整)以及作用的有效性(不满足者遭市场封杀)迅速成为农产品国际贸易的主要障碍。加入WTO以来，我国农产品出口也不断受阻于SPS措施。“动物源产品案”、“禽肉案”、“菠菜案”、“茶叶案”、“毒水饺案”等重大贸易纠纷不断爆发。据国家质检总局统计，2008年，52.5％的农业、食品出口企业受到国外SPS措施影响，直接损失154.6亿美元，占当年农产品出口额的38．3％。可见，SPS措施已经成为我国农产品出口的主要障碍。我国是世界第五大农产品出口国，水产品、蔬菜、水果、茶叶等劳动密集型农产品的出口不仅是解决农民就业的重要渠道，而且也是农民增收的重要来源。因而，中国农产品如何应对SPS措施就成为政府和学者关注的焦点。目前的学术研究主要集中在SPS措施对我国农产品贸易的影响机理和影响效应等宏观领域_2。’，针对微观出口企业的研究还比较稀缺，而基于某一产业出口企业的调查研究则更为罕见。众所周知，企业是从事贸易活动的实体，是SPS措施的承受者。基于此，本文在商务部协助下，对我国蔬菜出口企业展开问卷调查，重点考察SPS措施对我国蔬菜出口的影响，探索企业遭遇SPS措施的原因，进而提出切实的应对措施，为我国蔬菜产业实施走出去战略提供依据。

一、样本选择及研究方法

1．样本选择。本文之所以选择蔬菜产业并在山东、浙江和福建三省开展调研，主要基于下列原因：第一，我国是世界重要的蔬菜出口国，2008年我国的蔬菜出口量仅次于西班牙、意大利、美国和荷兰，居世界第五位。第二，蔬菜是我国第一大创汇农产品。2001―2008年蔬菜出口约占我国农产品的1/6多，仅次于水产品。贸易顺差从22.1亿美元增长到66.1亿美元，居农产品之首。第三，蔬菜出口呈现增长中下滑态势。出口值从2001年的24.8亿美元增长到2008年的67.6亿美元，年均递增15.4％。然而，2006年以来蔬菜出口增速明显下滑，2008年仅增长5.7％。第四，山东、浙江和福建是我国重要的蔬菜生产和出口地区，2002―2008年三省的蔬菜出口占全国总出口的一半左右(见表1)。

山东的寿光地区更是我国著名的蔬菜之乡。因而，选择蔬菜产品和以上三个省份具有典型性和代表性。

2．研究方法。本文主要采用问卷调查和实地考察相结合的方法开展研究，其中问卷调查是在商务部的协助下通过山东、浙江和福建三省的外经贸厅，对连续出口5年以上的企业按照10:1的比例随机抽样。调查共发放问卷102份，收回问卷92份，有效问卷88份，其中蔬菜企业问卷45份。45份问卷中，12份来自山东省，19份来自浙江省，14份来自福建省。本次问卷共分为三个部分，一是企业的基本信息；二是企业受SPS措施影响状况；三是企业受阻于SPS措施的原因及企业希望得到的帮助，并采用打分、选择和填充等三种形式。另外，在商务部和三省外经贸厅的安排下，作者还与5家企业负责人进行了座谈和深入交流。

二、SPS措施对我国蔬菜出口企业的影响

调查问卷采纳Henson在研究SPS对发展中国家农产品贸易影响中所使用的打分方法，要求企业对影响产品出口的10种贸易措施进行打分(5分表示影响特别大，4分表示影响较大，3分表示影响一般，2分表示影响较小，1分表示没有影响，下同)，运用算数平均法计算出每种措施的分值，再根据分数的大小判断各种措施的影响程度。

调查显示，汇率的变动即人民币的持续升值是影响企业出口的首要因素，分值为4.18分(见表2)。

人民币的持续升值抬高了出口价格，削弱了产品的竞争力，这说明目前我国蔬菜出口仍以价格竞争为主，故企业对汇率的波动更为敏感。SPS措施是影响企业出口的第二大因素，分值为3.84分。排在第三和第四位的影响因素为通关环节和TBT措施，这两者也和SPS措施密切相关，属于技术性贸易措施的范畴。关税、反倾销、许可证、配额、反补贴分别排在第五到第九位，这说明在当前国际贸易中，关税和传统非关税壁垒的作用已经大为减弱。知识产权对农产品出口企业的影响最小。可见，SPS措施是除汇率外影响我国蔬菜出口的最主要因素，是蔬菜出口面临的最主要非关税措施。

l、SPS措施对蔬菜出口企业的影响幅度。“关于企业是否遭遇过任何形式的国外SPS措施”用于调查SPS措施的波及面，要求企业在“是”与“否”中做出选择。结果显示，45家受调查企业中的28家选择了肯定答案，占比62.2％。进一步调查显示，19家遭遇了重大SPS措施的影响，占受影响企业的67.9％，占全部调查企业的42.2％。可见，SPS措施对我国蔬菜出口企业影响面较广，六成多企业受到SPS措施影响，四成多受到重大SPS措施冲击。

2．不同类别SPS措施对蔬菜出口企业的影响程度。为了进一步了解不同类别SPS措施的影响程度，调查将SPS措施细分为认证及注册要求、农药最大残留限量要求、动植物病虫害要求、审批、检验和检疫等程序性要求、风险分析要求以及其他要求六个方面分别统计，仍采用打分方法。结果显示：农药最大残留限量要求是SPS措施中排在首位的影响因素，分值为4.14分。对于蔬菜而言，主要表现为杀虫剂、除草剂和添加剂，如“菠菜”案源于日本菠菜毒死蜱标准的飙升。动植物病虫害要求位于第二位，分值为3.96分。蔬菜属于植物源产品，病虫害可能通过贸易传播到进口国进而对进口国的植物体系造成损害，所以，进口国常常要求出口蔬菜来自

无病虫害区。审批、检验、检疫等程序性要求影响位居第三，为3.89分，认证注册分值为3.54，排列第四位，风险分析要求和其他要求影响较小(2.96

4．不同市场SPS措施对蔬菜出口企业的影响。为了调查不同市场的SPS措施对蔬菜出口企业的分)。可见，SPS措施中的农药最大残留限量标准是影响蔬菜企业出口的最主要因素，必须重点防范。

3．SPS措施对不同类别蔬菜的影响状况。为明确SPS措施对不同类别蔬菜的影响程度，本文将蔬菜细分为冷鲜蔬菜、冷冻蔬菜、干蔬菜、蔬菜制品四类分类统计。结果显示，冷鲜蔬菜受SPS措施影响最大。23家出口企业中的16家受到SPS措施影响，占比69.6％，受到重大SPS措施影响的企业也占到52.2％。由于SPS措施的冲击，冷鲜蔬菜在我国蔬菜出口中的份额，从2005年的30.1％降为2008年22％。冷冻蔬菜受SPS和重大SPS措施影响的比重分别为62.5％和50％，蔬菜制品受影响的比重分别为60％和30％，受影响最小的干蔬菜也有60％受到SPS措施冲击和20％受到重大SPS措施影响(见表3)。

可见，SPS措施对冷鲜蔬菜的影响尤为严重，须重点应对。影响，调查将出口市场细分为日本、欧盟、美国、东盟与韩国、其他市场，分别计算其影响程度。结果发现，74.3％出口到日本的企业受到SPS措施冲击，48.6％受到重大SPS措施冲击。受美国市场SPS和重大SPS措施冲击的企业分别占58.3％和29.2％，而欧盟市场的比重则分别为52％和28％，东盟与韩国市场的比重分别为38.5％和30.8％，其他市场的影响相对较小(见表4)。

这说明我国企业所面临的SPS措施主要来源于日、欧、美等发达国家(尤其是日本)，且一旦遭遇发达国家的SPS措施，所受影响较大，波及范围较广。另外，东盟和韩国的SPS措施也不容忽视。

日本既是我国的紧邻，也是我国蔬菜出口的第一大市场。2001年我国近50％蔬菜出口到日本市场，然而近年来，日本不断调整国内的SPS措施，加强对中国蔬菜的SPS检查。如2002年1月日本实施中国蔬菜检查强化月，对我国保鲜蔬菜实施100％抽样检查；2002年3月日本开始对我国冷冻蔬菜实施多达43项农残检测；2002年7月日本宣布对中国菠菜实行进口自肃；2002年12月对中国输日松饵实施命令检查；2003年5月日本再次对我国冷冻菠菜实行进口自肃；2003年9月日本对我国的冷冻豇豆实行毒死蜱残留项目命令检查；2004年3月日本对我国荔枝及简单加工品实施甲胺磷农药残留项目命令检查；2004年10月日本宣布对我国输日保鲜豌豆实行农残命令检查，2005年10月日本对我国荞麦包括荞麦粉进行黄曲霉素命令检查；2006年2日月本对我国卷心菜及其加工品实施毒死蜱命令检查；2006年3月日本对中国产艾蒿实施毒死蜱农残命令检查；2006年5月至2007年3月，日本对我国菠菜、土豆、黄瓜等10种果蔬进行铅、砷重金属监控检查；2006年5月日本肯定列表制度实施，蔬菜的检验项目成倍(3―5倍)增长。如番茄的残留标准从122个增加到300个，大葱由82个增加到330个，大豆由87个增加到320个，胡萝卜由71个增加到318个，大蒜由66个增加到316个，蘑菇由70个增加到290个，松饵由80个增到285个。目前，日本对中国蔬菜采用“一律标准”的共涉及农药87种，涉及残留限量标准283条，对企业影响尤为严重。座谈中企业反映，检测成本已经占到出口产品价格的3％―4％。受日本市场不断强化的SPS措施影响，日本市场在我国蔬菜出口中的份额不断下降，从2001年的46.8％降到2005年的35.4％，再降到2008年的21.3％(见表4)。

5、SPS措施对不同规模蔬菜出口企业的影响。为了调查SPS措施对不同规模企业的影响，问卷按照质检总局的分类标准，将企业分为500万以下(小型企业)，501―5 000万(中型企业)和5 000以上(大型企业)三个类别，并以企业2008年的固定资产作为企业规模的变量。本次调查总有16家大型企业、22家中型企业、7家小型企业。结果显示：大型企业受SPS措施影响最为严重，11家受到SPS措施影响，占比68.8％，其中10家(62.5％)受到重大SPS措施影响；中型企业受影响的比重分别为63.6％(14家)和31.8％(7家)；而小型企业受影响的比重少于50％(3家受到影响，2家受到重大影响)。从调研中发现一个与预期相反的结果即SPS对大型企业的影响远比中小型企业严重。这可能原因有：(1)我国大型农产品出口企业在做大的同时并没有做强，其出口的产品仅取得了量上的优势，没有获得质的提高。(2)企业遭受SPS措施还和企业的出口市场有关，大型企业大多以价格相对较高的发达国家为市场，因而易遭受SPS措施冲击。(3)5年出口经历的样本要求，使绝大多数竞争力不强的中小型企业已经退出本文的调查，而留下来的企业则竞争力比较强。

6、SPS措施对不同所有制蔬菜企业的影响。企业所有制也可能是企业遭遇SPS措施的一个原因，因此有必要对企业所有制与企业遭遇SPS措施的关系进行分析。本文将调研的45家企业分为内资企业和外资企业两种类型，以便有针对性地研究。其中，内资企业包括国有、集体和私营企业，共有26家；外资企业包括中外合资和外商独资企业，总计19家。调研发现：我国内资企业所受SPS的影响比例要大于外资企业。18家内资企业遭遇SPS措施冲击，占比69.2％，其中14家遭遇的是重大SPS措施，占内资企业总数的53.9％。相比之下，外资企业的比例相对较小，遭遇SPS措施和重大SPS措施的比重分别为52.6％和26.3％。可见，SPS措施对内资企业的影响远大于外资企业。其可能的原因是，外商直接或间接地参与外资企业的运营，企业产品大多以外商所在国为出口市场，这样外商往往可以凭借自己的资源优势在第一时间内获得母国的SPS措施信息，主动采取应对或防范措施；同时，来自发达国家的外资企业往往比内资企业更重视产品的质量安全和生产的源头控制，从而可以有效规避SPS壁垒。

三、我国蔬菜出口企业遭遇SPS措施的原因分析

SPS措施对我国蔬菜出口的影响，既有内因也有外因，只有清楚其原因，才可能采取针对性的应对措施。调查显示，下列因素与企业遭遇SPS措施密切相关。

1．国外标准的歧视性。SPS措施的歧视性直接决定标准本身的合法性，而且决定着企业的应对方案和遵从成本。因此，调查试图从国外SPS措施是否具有歧视性人手，要求企业从三个备选答案中做出选择。结果显示，39.3％的企业认为国外的SPS措施对所有出口国适用，即在边界上无歧视，另外32.1％的企业认为进口国所采取的措施对国内企业

和所有出口国企业适用，即在本国企业和进口企业之间无歧视；而28.6％的企业认为国外的SPS措施仅适用于中国企业，尤其是以日本作为第一出口市场的企业。这种歧视表现在，一是对专门从某一市场进口的产品设立较高标准(如菠菜案中，日本对99％从中国进口菠菜的毒死蜱标准比日本本土生产的萝卜的标准高300倍)；二是对不同进口源的产品实行不同的检验比例；三是标准虽未歧视，实施中专门针对中国产品检验，如不断实施中国产品强制检查月活动。

2．国内外标准差异过大。第二个层次从国家层面解释企业遭遇SPS措施的原凶。设计的第一个问题是，“您认为国内外的SPS措施是否存在差异”。结果显示，几乎所有的企业认为存在很大或较大的差异。进一步调查企业未能达到国外SPS措施的原因，71.4％的企业认为进口国的标准过高，使他们的产品难以符合进口国的要求。35.7％的企业认为新标准缺乏足够的过渡期，使得企业没有充分的时间采取应对措施，32.1％的企业则认为国外的SPS要求缺乏可操作性，难以执行，这都体现出国内外标准差异较大给企业带来的遵从困难。

标准差异之所以成为直接原因，一是我国的标准低于进口国标准，就会给企业带来遵从困难。我国蔬菜标准与国外的差异体现在：(1)蔬菜农药残留标准限量指标。2005年我国与蔬菜有关的强制性国家农药残留标准34项，涉及农药残留指标58项，农药52种。相比而言，国际食品法典委员会(CAC)蔬菜农药残留标准有827项指标，涉及146种农药；欧盟的蔬菜农药残留标准有583项指标，涉及76种农药；美国蔬菜的残留标准802项，涉及165种农药。就番茄而言，我国有44项药残指标，而CAC有60项，日本有360项，欧盟68项。(2)蔬菜农药残留指标的针对性。我国对六六六、滴滴涕等33种农药在所有蔬菜种类都制定了相同的限量指标，占我国蔬菜农药残留标准涉及农药的53.5％。只有联苯菊酯一种农药针对番茄、顺式氯氰菊酯一种农药针对黄瓜制定了限量指标，其它17种农药分别对叶菜类、果类菜，根茎类菜、鳞茎类、白菜类、甘蓝类等蔬菜制定了相同的限量指标。CAC把蔬菜分成73类，分别制定限量指标，对一种蔬菜的不同食用部分也制定了限量指标，如分别对莴苣头、莴苣叶、莴苣根和莴苣分别制定了限量指标。(3)植物生长调节剂和除草剂残留指标。CAC除草剂残留指标为4顶，欧盟为9项，美国为30项，日本为18项；CAC和欧盟植物生长调节剂残留指标均为4项，美国为11项，日本为6项。我国蔬菜只有一项除草剂指标，没有植物生长调节剂的残留标准。(4)药残检测方面。美国FDA的多残留检测方法可检测360多种农药，德国的DFG方法可检测325种农药，加拿大多残留检测方法可检测251种农药，而中国缺乏同时测定上百种农药的多残留分析技术，可见，国内外标准的巨大差异已给企业带来遵从困难。二是由于国内外标准不统一，国外常常寻找中国标准中的漏洞，对中国实施SPS壁垒。

3．信息不对称。有效的信息是规避SPS措施的前提，也是政府帮助企业的基础。调查显示，81.8％的企业从国家质检机构及其门户网站来获取相关信息，64.4％通过国外经销商获取信息，51.1％的企业则从国内行业组织及其网站。可见，国家质检机构及其门户网站是我国出口企业获取国外SPS措施的主要和首要途径。但质检信息化还不健全，信息资源开发和信息共享程度还很不够，企业需要的很多信息不能及时有效的获得，有时企业不得不自己组织人力翻译相关标准。目前我国对国外SPS的评议中，企业参与率非常低，有些甚至是企业受到影响后才获得相关信息。另外，行业组织一般也是从质检部门获得SPS措施的相关信息，具有滞后性。通过我国驻国外商会或从国外经销商处获得信息的企业比例较小。由此可见，企业获取有关国外SPS措施的信息渠道不足，信息不对称也使企业易遭受国外SPS措施影响。

4、产品质量安全水平相对较低。外部的环境和信息等因素是企业遭遇SPS措施冲击的外因，但最根本的原因可能还与企业本身的产品质量安全水平相关，因此，调查也试图从企业自身寻找原因。虽然仅有2家企业承认是由于产品质量不过关以及技术水平达不到进口国要求而造成产品受阻于SPS措施，但当问及企业如何突破国外SPS措施时，77.8％的企业选择了技术改造、自主创新及采用国际权威认证或进口国认证标准等应对措施。目前，我国还没有建立大规模外向型有机蔬菜出口基地，蔬菜技术标准停留在无公害蔬菜和绿色食品上，蔬菜出口中农残超标的现象还比较突出，如2010年12月我国出口日本的青菜“苯醚甲环唑”(difeno―conazole)的检出率达0.42ppm，远远超出日本《食品法》规定的O．01ppm。此外，蔬菜加工不但可以降低SPS风险，而且还可以增加2―3倍的附加值。目前我国蔬菜的加工量仅占总产量的25％左右(发达国家少则占40％―70％，多者达90％以上)，而且以腌制品、罐头制品、冷冻等较低附加值的加工方法为主，保鲜、干制、汤制等较高附加值的加工偏少。

另外，行业协会的作用较弱也是企业遭遇SPS的重要原因，调研中仅有两家企业认为行业组织发挥了较大作用，其他企业则认为行业协会的作用一般，甚至没有作用。甚至有些出口企业没有加入任何行业组织。

四、结论与政策含义

乌拉圭回合以来，SPS已成为我国农产品出口的主要障碍。来自山东、福建和浙江45家蔬菜出口企业的调查显示：62％的企业受到SPS冲击，尤其是农药最大残留限量标准的影响最大。SPS措施对冷鲜蔬菜的影响最为严重，而来自日本的SPS措施对企业冲击最大。大型企业和内资企业受到的影响大于中小型企业和外资企业。我国蔬菜企业受阻于SPS措施，既有国外标准的歧视性，国内外标准差异过大，信息不对称，行业协会的功能较弱等直接和外在因素，也有我国蔬菜生产的质量安全水平较低这一根本原因。

帮助企业应对SPS措施，政府应区分短期措施和长期策略。短期内主要做好以下几点：(1)加强对企业的服务功能，针对专门市场和专门产品开展广泛的技术培训和技术支持；(2)严格控制蔬菜生产源头的药物使用和残留限量；(3)建立和完善SPS措施预警系统，及时跟踪主要贸易伙伴的SPS措施信息，为企业提供完善的信息服务；(4)在SPS措施的通报评议中，组成由政府、行业协会、企业、专家(法律专家、技术专家和谈判专家)组成联合评议小组，企业的参与度不少于20％，减少信息不对称对企业的影响。长期内主要做好以下几点：第一，加强我国农产品标准的国际化进程，切实参与国际标准的制定，提高国际采标率，缩小国内外标准的差异；第二，帮助企业进行技术创新和品牌建设(如实行税收优惠和资金倾斜)，提升农产品的生产和出口结构，改变出口初级产品的粗放模式，向深加工和高附加值的结构演进；第三，加强政府层面的沟通，减少我国农产品贸易中的歧视性SPS壁垒，为农产品创造一个公平的贸易环境；第四，实施蔬菜从源头到餐桌的全过程管理，实施追溯和透明体系。需要强调的是，执行国外SPS措施是企业，因此，企业必须进行技术创新，做到蔬菜生产的“源头能控制、过程可追溯、质量有保证”，切实提高蔬菜的质量安全水平。

致谢：感谢商务部及山东、福建和浙江省外经贸厅的大力支持。

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