2010,难说再见的中国土地财政

2010年,土地财政难说再见,惟有加快政府转型,才能更好地解决住房民生问题。

地方政府对土地收入的高度依赖

中国地方政府对土地出让金收入的严重依赖不是新鲜事。土地出让金规模已不容小觑。

全国土地出让金总额2007年达1.3万亿元;2008年下降为9600亿元;2009年全国土地出让金总额又以较快的速度增长,且超过2007年,达到1.5万亿元。全国土地出让金总额分别占2007年、2008年和2009年全国财政总收入的25.33%、15.65%和24.83%。但如果考虑到土地出让金主要属于地方财政收入,那么土地出让金在地方财政中的地位用土地出让金总额占地方财政收入的比例来衡量才更有意义。2007年和2008年土地出让金总额占地方本级财政收入的比例分别为55.15%和33.51%。2008年土地出让金在地方财政的地位下降主要是受到金融危机的影响。这种状况在2009年得到了很大的改变。虽然现在尚无2009年地方财政收入的准确数据,但根据2010年全国财政工作会议所透露出来的信息,2009年中央财政收入和地方财政收入均出现了正增长,这样,2009年土地出让金与地方财政收入之比就不会低于2007年的水平。这也就是说,在2009年,土地出让金规模超过了地方财政收入的一半。

地方政府对土地出让金的依赖更是触目惊心。我们可以从中国房地产指数系统数据库中的2009年全国土地出让金排行榜看到2009年土地出让金在这些城市的疯涨状况。(图表2009年土地出让金前20排行榜)

排名三甲的城市的2009年地方财政收入以及土地出让金与地方财政收入之比如下:杭州,地方财政收入仅为520.79亿元,地方土地出让金与地方财政收入之比为202.38%,土地出让金比地方财政收入的2倍还要多;上海,地方财政收入为2540.3亿元,土地出让金与地方财政收入之比为41.06%;北京,地方财政收入2026.8亿元,土地出让金占财政收入的比为45.9%。由此可见土地出让金在地方财政中的重要地位。

土地出让金收入对于地方政府的重要意义,不是经济落后地区的专利。在经济相对发达地区,特别是中心城市,土地出让金收入显得更为重要。事实上,穷乡僻壤的地不值钱,土地出让金收入规模也较为有限。

地价飙涨推动了房价高企

2009年,国土资源部根据对我国东中西部620个不同类型房地产项目的调查,目前地价占房价的比例为15%～30%,平均为23.2%。23.2%似乎不能说明高地价是高房价的主要原因。但是,这里存在很多争论。

在2009年的全国“两会”上,全国工商联的一项调查显示,房地产项目开发中,土地成本占直接成本的比例最高,达到58.2%。地价与房价的关系其实可以很简单,只要看看大产权房与小产权房价格的差距就可以很清楚地发现高地价在支撑着高房价。农村住房问题不如城市突出,就是因为农民有宅基地,在很大程度上降低了住房成本。

地价飙涨,“地王”频出,所带来的涨价效应不只是单一项目的。一些地方政府为了获取更多的土地出让金,在商业炒作的同时,更是采取“抬轿子”等办法,抬高地价。一些地方政府通过所属国有企业参与地块竞拍,将地价推向高位。即使高地价的土地落在所属国有企业手中,地方政府也没有任何损失。对这些地方政府来说,这只不过是钱从左口袋到了右口袋。未来房价如果能维持高位,那么地方政府肯定不会吃亏。即使未来房价走向不明确,至少地价抬高可以带来周边地块的增值和房地产价格的上涨,地方政府相应的税费收入也会水涨船高,GDP也会扶摇直上。也就是说,地方政府抬高地价是笔不亏钱的买卖。

地方政府是地价上涨的推手

“重心向上”的财政体制是导致中国式土地财政形成的直接原因“重心向上”的财政体制使地方政府有动力推动地价上涨,形成了以土地出让金收入为特色的中国式土地财政。1994年分税制财政体制改革解决了两个问题,即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政总收入比重提高的问题。为了完成改革的目标,中央政府采取了集中财力的做法,这客观上导致地方财政特别是省以下财政的财力不足。

虽然地方政府财力不足,但其承担的事权一项都不能少。地方政府除了保机构运转之外,还担负着发展经济的重任。在经济发展方式尚未真正转变之前,GDP仍然是地方政府官员绩效评价体系中一个非常关键的指标。经济要发展,基础设施需先行,地方政府有内在的强烈的融资倾向。

但是,对于地方政府来说,所能选择的收入来源形式是极为有限的。有限的税权与分税制财政体制,决定了地方政府很难靠税收筹集到所需的充足财力。地方政府缺乏发债权,国债转贷与财政部地方债的规模也极为有限。在政府与市场关系不断规范的今天,地方政府又难以通过摊派等形式从企业那里筹集到所需的财力。因此,地方政府只能另做打算。

国有土地事实上的地方所有体制为中国式土地财政模式形成创造了条件。形式上,土地是国有的,但在现实中,土地出让金收入的绝大部分属于地方政府所有。国有土地事实上的地方所有体制,为地方政府借助国有土地融资创造了机会,为中国式土地财政模式的形成创造了条件。这是地方政府将目光投向土地使用权上的重要原因。

地方政府对于卖地有很强的激励,而且地方政府还会想方设法高价卖地,唯此才能保证收入的最大化。地方政府是惟一的地主,在市场上,谁能与这个土地垄断者相抗争?这也是现实中不少地方政府采取“挤牙膏式”拍卖国有土地的重要原因,也是地价高企的重要原因。

客观地说,中国式土地财政之于地方建设也起到了一定的积极作用。在多数地方,如果说一般预算收入解决的是地方政府的吃饭问题的话,那么建设主要靠的是土地出让金。难以想象,如果没有如此充裕的土地出让金收入,中国的地方今日能有如此大的变化!

在“地王”频出的年代,谁又能期望房价由此直降?房价下跌,地方政府未来还能顺利地获取高额土地出让金收入吗?因此,对于土地出让金收入高度依赖的地方政府来说,降价动力明显不足。相反,为了得到更多的土地出让金收入和相关的税费收入,地方政府反而有抬高房价的激励。房地产开发商追逐超额利润,与地方政府维持高房价的目标高度一致,由此形成了房地产开发商与地方政府的利益联盟。

这个利益联盟的成员是不断扩大的。不仅商业银行被席卷其中,而且连宏观经济调控手段也受到诸多的限制和束缚。中央政府在进行宏观经济调控时,要考虑到房地产与五六十个行业之间的密切关系,面对高企的房价,既要出手,又要注意力度,最终的选择只能是促进房地产市场健康平稳发展。

房地产在很大程度上绑架了中国经济。一方面,缺少房地产投资,中国经济难以保持较快发展;另一方面,高企的房价超过了居民收入的承受水平,住房问题得不到更好的改善,同时隐含着资产泡沫风险,对宏观经济的稳定留下了巨大的隐患。而且,高房价导致社会资源竞相追逐房地产投资,直接妨碍中国的进一步发展。房地产行业再重要,也没有一个大国是依靠房地产崛起的。

土地财政之难的求解:破局

理性看待地价上涨如何看待地价上涨?不是地价低就好,毕竟土地资源是有限的。地价低,可能导致国有土地权益不能得到保证,带来国有资产流失。但是,过高的地价必然带来高企的房价,危害民生。所以,合适的价位才能保证国有土地得到有效的利用。地价上涨有其合理性,与国家的工业化和城市化进程加速有关。在基础设施和公共服务不断得到完善之后,地价自然要上升。

土地财政无法告别重构政府间财政关系,特别是让财政体制“重心下移”,提高地方财政收入在全国财政总收入中的比重,对缓解地方政府因财力紧张而过渡依赖土地出让金收入有直接效果。但是,即使如此,地方政府仍然无法告别土地财政。环顾世界,主要国家中,哪个国家的地方政府能够摆脱土地财政?与房地产相关的税收是世界上许多国家地方政府的重要收入来源。房地产价格越高,地方政府才能获得越多的财产税收入。中国所应转变的是土地财政模式,应致力于构建新型的具有可持续性的土地财政模式。

在这种土地财政模式下,地方政府的财源能够得到保证。可以预期的措施包括开征物业税或将房地产税的适用范围扩大到居民住宅。细水长流的益处超过了一次性的土地出让金收入。考虑到公平原则,对民宅开征的物业税(房地产税)首先可考虑对小产权房征收,最终过渡到对所有住房征收。当然,由中国土地国有的国情所决定,新的土地财政模式应是一种土地出让金收入与物业税(房地产税)并重的财政模式。

如果地方政府能够有与其事权相匹配的财力,如果地方政府不能享受到绝大部分国有土地出让金收入,那么地方政府就没有动力去抬高地价。但是,能否因此提出国有土地出让金收入全部归中央?若此,地方政府将滥用土地。看来,这种设想也是不现实的。此路不通。

加快政府转型开征物业税之后,只要物业税的征收与房地产的价格正相关,地方政府仍有动力抬高地价和房价。因此,根本做法是加快政府转型,加快公共服务型政府建设,力促公共服务均等化,将保障住房作为地方政府提供公共服务的一项考核指标。让政府的归政府,让市场的归市场。

当然,房价高涨有流动性方面的原因。适度宽松的货币政策,为房地产市场的繁荣,立下了汗马功劳,也在一定程度上进一步推高了房价。但是,最为根本的原因,还是在土地供应上。

随着拆迁征地成本逐步走高,供地成本将保持高位,这对政府供地提出了非常严峻的挑战。但是,通过规范地方政府行为,特别是真正切断地方政府与国有企业的利益关系,控制中央企业和地方国企炒作房地产,规范国企投资房地产的行为,也能在一定程度上遏制地价和房价的过快上涨。

土地供应不足,导致房地产市场有效供应不足,结果是工业化和城市化带来的巨大住房需求得不到满足,房价高企。扩大土地的有效供给,可以很好地促进房价的稳定。政府一方面应加大城市土地供应力度,另一方面要积极推进农地流转制度改革,让农村集体土地合法地直接面向市场,以满足多层次住房需求。供地多了,竞争程度自然会提高,房价的稳定就是可以预期的。

规范土地出让金收入的管理,增强土地出让金用途的透明性,也能在一定程度上减少地方政府竞逐土地出让金收入的冲动。对于中央政府来说,调整国民收入分配结构,推行国民收入倍增计划,提高居民收入水平,也可以在改善住宅民生上起到积极作用。

(作者为中国社会科学院财政与贸易研究所研究员、财政与税收研究室副主任、博士生导师)