论农民工权益的保护

摘要：农民工问题事关我国经济和社会发展全局。解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务。近年来，党中央、国务院高度重视农民工问题。制定了一系列保障农民工权益的政策措施，并取得了明显成效，但农民工面临的问题仍十分突出。文章通过探讨农民工权益法律保障缺失的深层原因，并结合《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的有关规定。分析加强农民工权益保护的相应对策并提出立法建议。

关键词：农民工；农民工权益；法律保障缺失；对策；立法建议

一、农民工――一个特殊的社会群体

农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。他们户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工，亦工亦农，流动性强，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。农民工分布在我国国民经济各个行业，在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务行业中已占从业人员半数以上。农民外出务工，为城市创造了财富，为农村增加了收入，为城乡发展注入了活力，成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效形式，同时促进了市场导向、自主择业、竞争就业机制的形成，为改变城乡二元结构、解决“三农”问题闯出了一条新路。返乡创业的农民工，带回资金、技术和市场经济观念，直接促进社会主义新农村建设。但是，农民工处于社会层次体系的底层，他们在城市生活中处于弱势地位，权益屡屡受到侵害，诸如就业、培训、休息、安全保障、子女受教育等权利都得不到有效的保障。“一个社会如果不能充分关注保障问题，特别是社会脆弱成员的保障问题，很可能要忍受破坏性不利后果的折磨。”农民工权益法律保障的缺失不能不引起社会的高度重视。我们要站在建设中国特色社会主义事业全局和战略的高度，充分认识解决好农民工问题的重要性、紧迫性和长期性。

二、农民工权益法律保障缺失的深层原因

研究农民工权益的保护，必须剖析农民工权益法律保障缺失的深层原因。

(一)历史原因：城乡二元格局

农民工是在我国特定环境下产生的。在计划经济时代，国家实行严格的收入分配制度和户籍管理制度，这两者实际上形成了城乡二元格局。尽管这种二元格局在计划经济时代为社会的稳定和发展做出了巨大的贡献，显示了一定的优越性。但是随着改革开放的不断深入，这种二元格局的弊端愈加凸现。二元化的户籍管理制度制约着人口的广泛流动，特别是制约着经济落后农村的农民向经济发达城市的流动。城乡二元格局在城市与农村之间形成不同的经济结构，这种二元化的经济结构拉大了城市与农村之间的经济差距。经济差距越大，就越能刺激农民涌向城市的心理，也越能加剧城乡两种秩序的对立。城乡二元格局的对立秩序决定了农民工特殊身份的形成，农民和市民不同的利益观念和价值观念也决定了两种社会群体的必然对立。

(二)社会原因：维权成本高

德国法学家耶林认为，“权利，为达到此目标的手段就是斗争。”农民工作为社会特殊的弱势群体，当其权益被侵害之后，会为维护自己的合法权益而斗争吗?诉讼是农民工权益保障的法律底线，同时也是农民工最不愿意走的一条路。维权成本高是法律难以保护农民工权益的根本原因。农民工依法维权的代价到底有多大?据全国总工会不完全统计，到2004年11月中旬，全国进城务工的农民工被拖欠的工资约有1000亿元。而为索回这1000亿元欠薪，整个社会需要付出至少3000亿元的成本。这是北京青少年法律援助与研究中心针对进城务工青年维权成本所作调查得出的结论。调查显示，农民工讨薪需付出四大成本：经济成本、时间成本、政府成本、法律援助成本。接受调查的农民工平均讨薪的综合成本在3420－5720元之间。如果提供法律援助，则成本最少需要5000元，最高将超过9000元。而有的人在付出巨大成本后权利仍然得不到维护，或是处理结果不能弥补他们付出的成本。因此，即便农民工知道自己的权益被侵害，也不敢、不愿用法律途径来为自己维权。有的农民工甚至选择用暴力手段或极端方式来维权，如跳楼、爬塔吊等。这些恶性事件，不仅直接威胁着农民工、用人单位老板的生命财产安全，而且直接威胁着社会的公共安全和稳定。

(三)自身原因：缺乏权利观念

农民工自身素质的束缚也是其权益法律保障缺失的一个重要原因。农民工文化素质相对较低、现代法制观念不强、自我保护意识淡薄，当其权益遭受侵害之后，由于救济无门，只能自我承担。缺乏权利观念是农民工权益屡屡受损的重要原因，也是其难以接受现代法制思想、不能用法律维护自己权益的关键。当然，农民工权利意识的缺乏不仅仅是其个人的原因，法律保障的虚置也是一个重要方面。正如罗尔斯所说：“如果法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型的争端，人们就会不再把法律当作社会组织的一个工具而加以信赖。”

三、农民工面临的问题及对策

近年来，党中央、国务院高度重视农民工问题，制定了一系列保障农民工权益的政策措施，各地区、各部门做了大量工作，取得了明显成效。但农民工面临的问题仍十分突出，主要是工资偏低、被拖欠现象严重；劳动时间长，安全条件差；缺乏社会保障，职业病和工伤事故多以及维权问题等等。

2006年3月27日正式的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(以下简称《意见》)是中央落实科学发展观，统筹城乡发展、解决“三农”问题的又一重大举措，对于切实保障广大农民工的合法权益，进一步改善农民工的就业环境，引导农村富余劳动力合理有序转移，推动社会主义新农村建设和中国特色的工业化、城镇化、现代化健康发展，具有重大的意义。下面，结合《意见》的有关规定，从解决拖欠工资、劳动安全、社会保障三方面分析加强农民工权益的法律保障的相应对策。

(一)拖欠工资

《意见》要求，要抓紧解决农民工工资偏低和拖欠问题，建立农民工工资支付保障制度。

1、严格规范用人单位工资支付行为，确保农民工工资按时足额发放给本人，做到工资发放月清月结或按劳动合同约定执行。劳动保障部门要重点监控农民工集中的用人单位工资发放情况。对发生过拖欠工资的用人单位，强制在开户银行按期预存工资保证金，实行专户管理。

2、切实解决政府投资项目拖欠工程款问题。所有建设单位都要按照合同约定及时拨付工程款项，建设资金不落实的，有关部门不得发放施工许可证，不得批准开工报告。对重点监控的建筑施工企业实行工资保证金制度，加大对拖欠农民工工资用人单位的处罚力度，对恶意拖欠、情节严重的，可依法责令停业整顿、降低或

取消资质，直至吊销营业执照，并对有关人员依法予以制裁。

3、各地要严格执行最低工资制度，合理确定并适时调整最低工资标准，制定和推行小时最低工资标准。制定相关岗位劳动定额的行业参考标准。用人单位不得以实行计件工资为由拒绝执行最低工资制度，不得利用提高劳动定额变相降低工资水平。

(二)劳动安全

《意见》要求，要依法规范农民工劳动管理，严格执行劳动合同制度、依法保障农民工职业安全卫生权益。

1、所有用人单位招用农民工都必须依法订立并履行劳动合同，建立权责明确的劳动关系。严格执行国家关于劳动合同试用期的规定，不得滥用试用期侵犯农民工权益。劳动保障部门要制定和推行规范的劳动合同文本，加强对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监督。

2、各地要严格执行国家职业安全和劳动保护规程及标准，依法保障农民工职业安全卫生权益。企业必须按规定配备安全生产和职业病防护设施，要强化用人单位职业安全卫生的主体责任，要向新招用的农民工告知劳动安全、职业危害事项，发放符合要求的劳动防护用品，对从事可能产生职业危害作业的人员定期进行健康检查。加强农民工职业安全、劳动保护教育，增强农民工自我保护能力。从事高危行业和特种作业的农民工要经专门培训、持证上岗。发生重大职业安全事故，除惩处直接责任人和企业领导人外，还要追究政府和有关部门领导的责任。

3、用人单位要依法保护女工的特殊权益，不得以性别为由拒绝录用女工或提高女工录用标准，不得安排女工从事禁忌劳动范围工作，不得在女工孕期、产期、哺乳期降低其基本工资或单方面解除劳动合同。招用未成年工的用人单位，应当在工种、劳动时间、劳动强度和保护措施等方面严格执行国家有关规定。对介绍和使用童工的违法行为要从严惩处。

(三)社会保障

《意见》指出，要积极稳妥地解决农民工社会保障问题，依法将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决大病医疗保障问题，探索适合农民工特点的养老保险办法。

1、各地要认真贯彻落实《工伤保险条例》。所有用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险手续，并按时足额缴纳工伤保险费。在农民工发生工伤后，要做好工伤认定、劳动能力鉴定和工伤待遇支付工作。未参加工伤保险的农民工发生工伤，由用人单位按照工伤保险规定的标准支付费用。

2、各统筹地区要采取建立大病医疗保险统筹基金的办法，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题。根据当地实际合理确定缴费率，主要由用人单位缴费。完善医疗保险结算办法，为患大病后自愿回原籍治疗的参保农民工提供医疗结算服务。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险。农民工也可自愿参加原籍的新型农村合作医疗。

3、抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。已经参加城镇职工基本养老保险的农民工，用人单位要继续为其缴费。劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。

四、尽快制定《农民工权益保护法》

农民工是活跃在城镇和乡村中最积极、最能干、最可敬的新生力量，他们在创造社会财富的同时也在塑造自己，已经与城市发展和居民生活、与农村繁荣和文明进步密不可分。社会各个方面都应尊重农民工、理解农民工、保护农民工。此外，还应尽快制定《农民工权益保护法》。依据现有的法律体系，农民工合法权益能够得到一定的保护，但是适用法律法规比较分散，不系统；同时，农民工权益保护中的许多新问题还没有法律法规涉及，成为法律空白点。例如，近年来，治理农民工工资拖欠取得了明显成效，但还没有从机制上彻底解决问题，前清后欠的问题还在发生。“清欠”工作轰轰烈烈，欠薪顽疾依然难除，原因就在于目前的“清欠”多是行政推动，没有走上法制的轨道。建议国家专门针对农民工群体的特殊性及其在维权问题上的复杂性，尽快制定出台《农民工权益保护法》，从根本上为农民工依法维权提供法律上、制度上的保障。