我国城市公用事业民营化现行体制结构导致效率泛化的过程研究

摘 要：我国城市公用事业民营化中效率泛化倾向的形成具有深刻的体制背景，因此研究我国城市公用事业民营化的体制结构有助于我们更加深入的了解导致效率泛化的原因。根据我国城市公用事业民营化的体制结构的现状和特点，可以清晰的表明其导致效率泛化的过程。

关键词：公用事业 民营化 体制结构 效率泛化

我国城市公用事业民营化的发展有力地推进了政府职能的转变，然而相对垄断的行政运营体制、职能分散的政府监管体制以及滞后的法律体制建设使得在民营化过程中更加容易导致效率泛化的出现。现行体制结构导致效率泛化的过程体现在以下三个方面：

一、减轻财政压力目标下的责任弱化

改革开放20多年来，我国公用事业建设取得了巨大的成就，但与国家全面建设小康社会和人民生活质量日益增长的需求相比，我国公用事业建设仍需大力发展。以城市公用事业建设为例，2003年，我国城市人均占有道路面积只有9.3平方米，与国外发达国家的城市人均占有道路面积20-40平方米相比，只相当于它的1/3-1/2。我国城市道路面积率平均为8.59%，而在国际上，华盛顿为43%，偏低的东京也有13%，比例差距很大；污水处理能力和排水设施也明显不足，目前全国60%左右的城市没有排水设施；在能源供应方面，人均装机只有0.2干瓦，不及发展中国家的平均水平。按照建设部城建司司长预测，今后10到15年，全国市政基础设施投资这一块，不包括电力、电信每年不得低于4000个亿。由此可见，我国的公用事业建设的总体水平很低，急需巨额资金支持其发展。

而在现有的制度安排中，规划和组织城市建设是地方政府的事情，按照中国传统的行政管理和财政思想，除非得到中央财政的扶持，否则地方政府只能用本级财政扣除经常性开支后的节余财力进行城市建设，《预算法》明确规定地方财政不得列赤字。所以，有限的地方财力与城建的庞大投资欲求形成了尖锐的矛盾，带来的结果是基础设施的建设严重滞后于城市的发展。为缓解这一矛盾，不少地方政府大力推进公用事业的民营化，吸引民营资本，甩掉财政包袱。所以许多地方政府在进行城市公用事业民营化改革过程中，更多考虑的是解决财政与投资问题以及减少政府管理职能，减少人员编制等，在公用事业民营化口号下将城市公用事业统统推向市场，忽略了公用事业民营化下的监管，往往是放手退出，一切交给市场。而对于民营化后可能存在的忽视公共利益的问题却估计不足。

同时，管理部门在管理模式上仍然停留在以前的“管人、管财”，对权力和责任的理解普遍不足，体制上也缺乏明确的责任界定和严格的责任追索机制。民营化过程中政府责任弱化的另一个突出表现是，如在一些地方推进城市供水民营化过程中，由于对供水行业的公益性与经营性领域没有进行严格界定，就引发了把政府责任也推给市场的“泛市场化现象”，部分地区甚至出现一卖了之的情况，这就是典型的效率泛化。比如，有些地方城镇供水体制改革创新的指导意见就提出“政府原则上不再作为投资主体”，“全面开放城镇供水投资建设领域，包括净水厂、供水管网的铺设、更新、改造以及供水的配套项目”，“对投资城镇供水设施建设和经营管理实行政策倾斜。实行特殊的水价和供水水源建设补偿标准，保证供水企业在科学管理的前提下，基本做到保本微利。”这意味着政府基本不再向城市供水行业投资，管网等基础设施也依靠社会资本建设。这就造成了我国很多城市水价狂飙，例如：1990 年 7 月，南京民用自来水价为 0.15/m3，而到 2002年 5 月民用水价调至 1.9 元/m3。而这种涨幅在全国只是处于中下等。更有甚者，北方一些城市准备每立方米涨到 5 元以上，显然超出了城市下岗职工及其他贫困居民的承受范围。

二、政府垄断体制延续下的自我抉择

长期以来，国家对公用事业行业实行的是政府垄断经营机制。与这一体制相适应的是对自然垄断行业的准入、价格、投资也都实行了直接、严格的政府规制政策。在这种体制下，全国各城市几乎都设有公用事业局或类似的政府机构，对公用企业进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了这种垄断的性质不仅具有自然垄断的经济性垄断的特点，还是一种行政性垄断。对社会公用事业的政府垄断经营机制，在建国后相当长一段时间，对维护社会稳定、发展生产力、提高人民生活水平发挥了巨大的作用。但随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，其弊端也日益明显。

由于公用企业一般在特定地区范围内具有独家垄断经营权，不存在多家竞争，企业的成本可轻易转嫁出去，政策性亏损掩盖经营性亏损，企业缺乏自和积极性，造成效率低下和亏损严重，服务意识淡漠，资金利用效率低下。据2003年1-11月份部分公用企业统计结果表明，全66个城市的公交企业亏损面为80%，其中，东三省5个城市的公交企业全部亏损；全国89个城市供水企业单位售水成本平均为1287元/千立方米，亏损面为60%。东北的供暖问题，由于拖欠企业费用较多，也造成企业运营困难。

而在公用事业民营化改革后，由于原来的政府管理职能并未进行相应的改革，行政性垄断的局面仍然存在，因此在政府主导下的民营化改革必然完全按照政府主管部门的意志进行。而受到政府主管部门客观能力条件以及部门利益的影响，再加上民营化改革没有一整套规范系统的选择、执行、评估标准，市场竞争机制也不够详细和明确，对于市场竞争的范围、竞争的主体、竞争的条件、竞争的标准等问题都没有很好地加以规定，结果使得现行的竞争机制缺乏应有的可操作性，现行的竞争制在程序上也显得不够规范，缺乏规范性，增加了实际操作过程中的主观随意性，因此民营化在很大程度上便表现为一种政府部门的自我选择。

政府主管部门在解决实际问题中首先想到的是如何甩掉自身的包袱，减轻自身的负担，解决自身的问题，这种以自我利益为导向的思路使得在民营化过程中政策多变，没有长远规划，解决问题也是治标而不治本。在我国民营化的实践过程中，经常发现在借助“民营化”引入了市场力量，打破公用事业的垄断方面的诸多不足。比如，有些地方政府为了减轻财政负担在公用事业领域引入了民营化的方式，但是事先没有经过仔细研究论证，仅仅通过直接委托一个私人机构去经营公共事业以此来实现“民营化”。显然，在自然垄断存在的条件下，这与政府垄断经营并无太大差别，对公众的利益反而造成了损害。

三、运营部门利益冲动下的价值迷失

美国学者萨瓦斯认为“民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更好的社会。”换言之，倘若民营化没有上述功效，它就不再值得我们称道。然而，实践中我们往往忽视这一点，“目标替代”现象尤为突出。即一种工具性的价值在许多人眼里，尤其是在某些地方政府官员的眼里变成了一种目的性的价值，终极性的价值。于是公共事业民营化的推进过程在不少地方成了形式主义、仪式主义。在不少地区，能否推进公用事业民营化已成为了考量官员政绩的新标准之一。这无异于走入了为了推进民营化而推进民营化的误区，忘记了民营化的真正价值。

在我国改革开放的初期，实行了允许一部分辛勤劳动者先富起来的政策，在这种“效率优先、兼顾公平”的政策导向下，有些人借“优先”和“兼顾”的差异，有意无意地贬低、轻视社会公平和社会公正，在“效率优先”这一挡箭牌的保护下，在一些国有经济领域，出现了大批企业运营部门依仗行政垄断排挤其他参与者，谋取高额收入；甚至更有一些国企经营者和国家公职人员，通过种种不正当手段大肆侵吞国有资产，从而导致国有资产的严重流失。

另一方面，由于现行法律规范和管理体制的缺陷，政府及其官员仍然具有很大的权力，负责公用事业运营商的挑选、产品质量以及价格的监管等，但相应的评价和监督机制却很不完善，在公用事业民营化的过程中，政府和私营部门为了追求各自利益，也使得腐败滋生、大量寻租行为发生，这种腐败的危害性最终使服务的购买者即广大公众的利益遭受损失。

参考文献

[1] 李东序.把握城市化、市场化契机深化市政公用事业改革.中国建设信息.2004（9）

[2] 黄贤金、范从来、蔡龙.城市理性发展与经营机制创新.南京：东南大学出版社，2004：P116

[3] 余晖、秦虹主编.公私合作制的中国试验.上海：上海人民出版社，2005：P14

[4] E・S・萨瓦斯.民营化与公私部门伙伴关系.北京：中国人民大学出版社，2002：P117―118

[5] 石若坤.浅谈公用事业民营化改革中应当明确的几个问题.[J].华南理工大学学报（社会科学版），2006（4）

作者简介：张善英，上海工程技术大学 管理学院教师