浅谈合同外包在政府信息资源服务中的应用

[摘要]目前，合同外包在各国政府部门信息资源管理活动中的应用非常广泛。合同外包自身的运作机制使其可产生节约成本、提高效率、更好满足需求等收益。而我国商务部公共商务信息服务合同外包的实践也说明该方式的可行性。但从实际来看，合同外包具有一定的适用范围，而且在操作过程中需要注意成本、承包商选择、合约制定和管理制度等方面的问题。

[关键词]政府信息资源　信息服务　合同外包

[分类号]：D035.1 G203

合同外包，是指政府通过与营利或非营利性民间组织签订承包合同的形式实现某一活动的民营化。一般由政府确定某种公共服务的数量和质量标准，然后对外向私营部门和其他各类非政府组织招标承包，中标者按合同提供公共服务，政府用纳税人的钱购买承包商提供的服务。合同外包在各国公共部门中的应用非常广泛。美国的一项调查表明：99％的政府实施过合同承包，至少有200种服务是由承包商向政府提供的。

公共服务合同外包的历史很悠久，也很早就被用于政府部门的信息活动中。萨瓦斯的《民营化和公私部门的伙伴关系》一书在提到“外包给私营企业的市镇和县政府服务”时，指出数据录入、数据处理、图书馆管理都属于此类。1982年有23％的美国地方政府将信息处理工作外包给私人部门，1997年的比例为15％。而我国商务部公共商务信息服务合同外包的实践也证明该方式具有可行性，合同外包可以以更低的成本和更高的效率达到政府信息资源服务的预期目标。

1　合同外包的收益及成因

1.1　收益

在政府信息资源的外包中，合同并不仅仅可以理解为单纯的交换，它还塑造一种关系，即双方通过规划如何做事情，实现良好运营关系的塑造，因而它的收益是综合性的，不仅仅是减少开支，提高服务质量。政府信息资源合同外包理论上可能产生的收益可作如下归纳：

・合同外包更有效率。通过将政府信息资源产品或服务的生产外包给其他非政府信息企业，一方面可以利用竞争力量给无效率的政府信息机构施加市场压力；另一方面非政府信息企业相对政府信息机构来说能够更大程度地摆脱政治因素的不当干预和影响，从而改善管理水平，达到供给效率更高的目的。

・合同外包可以使政府获得一些政府机构人员缺乏的专门技能。政府信息资源的收集、组织序化，尤其是深度开发需要专业人员的介入。但目前政府信息资源管理工作的人员素质结构并不能达到很好完成相关工作的要求，所以通过外包，可以借助信息企业的专业人员帮助政府完成相关信息工作。例如，目前的征信行业已经成为知识和技术含量很高的行业，以益百利(EXPERIAN)为例，公司总部仅软件工程师就200多名。

・合同外包可以节约政府的资金投入。节约资金投入主要从以下几个方面考虑：首先是成本，政府服务的成本大多数情况下都是模糊不清的，并且难以管理。而实行外包后，成本以承包价格的形式明确化，有助于政府强化对资金的管理，尤其是将工作任务的一部分合同外包，可以为成本比较提供基准或标尺；其次是人员规模，政府部门都有机构膨胀的趋势，每岗必设人员，肯定会不断扩大政府人员的规模，通过实行外包，就可达到限制政府人员规模的目的，从而节约了薪资方面的投入。

・合同外包可以更好满足信息用户的需求。政府机构以管理者的身份介入政府信息资源产品或服务的生产与供给活动中，势必使其不能很好了解用户的信息需求，而且也不会有太大动力去围绕社会公众而不是政府进行信息供给，而通过外包，信息企业内在的竞争机制会使其从用户需求出发，及时对新的社会需求做出反映，并能不断创新以满足社会需求。

1.2　收益成因

合同外包能够取得上述种种收益，可归结于下面四种原因：

1.2.1　购买者与提供者分离　在政府信息资源的传统服务中，政府既是政府信息资源的购买者又是生产者：它首先充当了政府信息资源最终用户的购买人，社会公众以缴税方式购买，政府又将这些税收以工作人员工资的形式实行购买并负责提供这些信息。这两者角色天生的矛盾性使得政府常常陷入两难境地：作为购买者，它必须反映被人，也就是公民的需求；作为生产者，它又注定要维护自身的利益。而在政府与公民的关系中，公民的弱势是显而易见的。在这种制度安排下，政府信息服务的效率和质量必然难以保障。

从管理学的观点看，专门从事工作的某一方面比从事全面工作具有效率的优势。经济学家的研究也证明了，专业化是提高生产率、推动经济发展的动力，因而将政府从购买者与提供者合一的角色冲突中解放出来，使其专司购买者之职，政府只需关注公民的普遍信息需求以及需求的满足状况，将某些信息产品或数据库的生产通过合同外包交给承包者，必定会有助于供给效率和产品质量的提高。

1.2.2　明确的工作说明　合同外包要求有明确的工作说明书，这是合同成功履行的基础。一股而言，合同会将拟外包项目的内容，如产品标准、绩效衡量、信息的机密性与安全性、责任、合约期限等方面进行详细的规定，从而对承包商进行规范、监督和约束。而在政府部门，大多数情况下是没有专门的工作说明书的，只需根据管理和程序来进行即可。在没有一个明确标准的情况下，服务质量难以度量是可想而知的，这实际上也就成为政府服务水平低下的一个重要原因。而在合同外包运作中，客观上强制政府对拟承包的服务项目作服务内容、标准和责任等方面的细致规定，以监督承包商的工作。这样便在一定程度上解决了政府信息服务质量难以度量的问题。

1.2.3　竞争　公平的竞争是提高服务水平和服务质量的最有效的动力，公共部门对公共服务的垄断免除了其外部竞争压力，同时也就免除了其提高效率和服务质量的内在动力。合同外包实际上是打破了政府的垄断地位，通过招标选择，使得竞争进入到政府信息资源生产领域，竞争能促进生产者增加成本意识，提供优质服务，从而形成一个竞相提高服务质量、降低成本的局面。

1.2.4　直接监督绩效　在政府部门内部，由于信息的垄断、对外封闭，公众一般是不能很好履行其对政府运作的监督，即使对提供的信息产品或服务不满，也缺少有效反映的渠道，从而使得政府无法对工作机构的绩效进行真实评价，也就无法保障信息产品或服务的质量。而合同外包使得政府由服务的提供者，成为专职的监督员。政府根据合同条款控制监督承包商的工作。这样在一定程度上，改变了以往公众对于信息服务监督无力的局面，政府作为公众的人的作用得以加强。

2　商务部公共商务信息服务合同外包实践

商务部作为我国国内外贸易和国际经济合作工作的主管部门，不仅负有拟定发展规划、方针政策，进行经贸方面调控、管理、监督之责，而且负有解决国内消费者与企业之间、企业与企业之间、企业与国家之间、国内企业与国外经贸信息等方面信息不对称的职责，所以构建公共商务信息服务体

系就成为商务部的重要工作之一。商务部公共商务信息服务项目实行政府采购、合同管理，将40多项信息管理项目通过公开招标或择优委托方式交由企业、事业单位、社团及其他组织或者个人承包，建设了大量的数据库和子网，实现了信息传播载体的良好运行，从而构建了一个良好的公共商务信息服务体系。

2.1　商务部合同外包具体项目信息

目前商务部实行外包的信息工作主要包括以下三个方面：

・公共商务信息服务体系建设过程中信息的采集、整理、加工和。主要包括：国内外相关部门、城乡市场和指定行业企业的产品、产能、产量、销售、出口、进口和价格等相关数据和信息；国内外市场相关的经济信息，包括货物贸易、技术贸易、服务贸易等统计数据；根据特定目标进行的专项调查所需的特定领域的相关数据和信息；与商务领域相关的法律、法规等信息。

・商务部及其授权单位为实施公共商务信息服务的网站等相关信息传播体的建设、运营及维护等工作。

・公共商务信息收集及推广的能力建设，包括：为公共商务信息的提供及使用者给予必要的帮助和开展查询、咨询服务对公共商务信息服务项目进行必要的宣传及推广活动。

2.2　商务部公共商务信息服务合同外包项目的管理

为了对公共商务信息服务的外包项目进行有效管理，商务部采取了如下举措：

・制定细致而各异的合同条款。商务部根据外包项目的不同制定了细致而各异的合同条款，就合同相关定义；服务内容、要求、服务期限；项目实施步骤；转让与分包；绩效考核；质量监控与验收、合同付款及支付方式；违约责任；知识产权；不可抗力；保密条款；税费；计量单位；争端解决及其他相关事项进行各方权利和义务的规定，确保“按章办事”。

・成立公共商务信息服务委员会。即商务部专门成立了公共商务信息服务委员会，统筹指导公共商务信息服务工作，确保“组织到位”。

・出台配套管理规定。为了便于规范项目外包，商务部颁布了《外经贸公共信息服务项目承办资格合同管理规程》、《外经贸公共信息服务标识使用规定》、《公共商务信息服务项目管理办法(暂行)》、《公共商务信息服务专项资金管理暂行办法》。《公共商务信息服务项目管理办法(暂行)》对公共商务信息服务项目的组织领导、项目的立项和审核、项目实施方案的策划和方案论证、项目承办单位的选择、项目的验收、审计和管理、项目推广、标识使用和数据存放、定期报告和信息披露等进行了规定。《公共商务信息服务专项资金管理暂行办法》是为了加强和规范公共商务信息服务专项资金的使用和管理，提高资金使用效益而制定的，对专项资金的使用范围进行了界定，严禁任何部门和单位擅自更改专项资金的用途。

2.3　成效

根据赛迪顾问的调查，商务部网站已经成为众多商务信息的首发地，是公众、企业、基层商务工作者和新闻单位了解商务部工作动态和商务政策信息主要窗口和渠道。在国务院信息化工作办公室委托中国信息化绩效评估中心开展的“中国政府网站绩效评估”工作中，商务部网站连续4年蝉连部委类政府网站首位，代表了我国政府网站的最高发展水平。商务部网站目前已经建设成包括中文主站、英文主站和345个子站的网站群，使得部机关30个司局、16个特派员办事处、217个驻外经商机构的信息资源能够及时登载网站，提供法律、政策、动态、新闻、商情各类信息。从2003年到2005年底，网站已经商务领域法规政策774件，其中国内贸易204件、对外贸易468件、利用外资47件、国际经济合作55件。网站共《中国对外经济贸易文告》200多期，政务、商情、经济环境各类信息总量超过50多万条。

商务部网站能够取得这么大的成效离不开项目外包带来的效益，因为大量信息的后台和网站的项目管理依靠的是“政府采购，合同管理”模式，公共商务信息服务体系借助外力构建了大量的数据库(如世界买家数据库、中国商品数据库、产业数据库、世界经济数据库等)和公共商务信息服务项目站点(如外贸指南、投资指南、合作指南、贸易救济、世贸咨询等)，实现了众多子网的良好运营和维护，为公众和企业提供了全方位的公共商务信息服务。由此可见，商务部“公共财政，招标采购，合同管理，科学决策，统一标准”的模式，为政府信息资源服务应用合同外包形式提供了有力的论据。

3　合同外包的适用范围和操作中的注意事项

3.1　合同外包的适用范围

合同外包制被视为保持既定服务水平前提下缩小政府规模的重要途径，降低成本、节约开支的有效手段。除提高效率之外，合同承包在效能上也具有优势，“承包商具有更加专业的技术，有更大的灵活性，因此，毫无争议，对一系列政府的日常活动来说，合同承包远比政府直接提供有效”。凯文-莱弗里给出了考虑采用合同外包提供服务的三个基本条件：服务是硬性的，即服务的要求和标准能够被清晰地表述；监督成本不是很高；存在一个提供服务的竞争胜市场。在政府信息资源生产和提供的合同外包中，安排者、监督者、成本支付者都是政府，私营部门只是实际生产者，不涉及所有权或者经营权的转移，所以在政府信息资源服务中，除了一些涉及国家机密、个人隐私或者商业机密或其他需要保密的信息外，若外包的信息项目的要求和标准能够被清晰地表述，大多数都可适用合同外包方式。

3.2　操作中的注意事项

合同外包是把民事行为中的合同引入公共管理领域中，它的做法是以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。政府与其他组织一样都以平等主体的身份进入市场。政府的职责是确定需要什么，然后依照所签订的合同监督绩效，而不是靠强迫。所以对于政府来说，合同外包是一项复杂的过程。需要确定外包项目及其目的与要求(what)、明确外包方式(how)、选择承包商(who)和进行双方关系的管理。应该说，一个成功的合同外包项目取决于上述诸多环节的止确把握，而一个细小环节的疏忽就可能导致全盘的失败，所以各个环节都比较重要。但相对而言，需要更加注意以下几个问题：

3.2.1　外包成本的计算及绩效标准的制定　从一定意义上讲，政府信息服务的合同外包就是政府部门根据信息服务的性质，在“内部生产”和“市场购买”间权衡。在“组织内部生产”还是“市场购买”之间的选择，取决于一笔交易的内部组织成本与市场交易成本的比较。所以需要进行外包成本的计算。

合同外包的“成本”除了政府直接支付给承包商的费用外，还存在不少组织内外的沟通、协调成本，即交易成本。在合同外包的决策与实施过程中，交易成本问题是至关重要的，也是无法回避的。在政府信息资源的外包中，存在的交易成本主要有：①确定外包范围的成本；②获取有关的市场价格信息及筛选外包商的成本；③制定、谈判以及签订合约的成本；④监督成本；⑤其他可能存在的成本，例如由于企业与

外包商信息不对称、利益不一致而导致了问题的产生，由此引发监督成本和失控成本，合同变更和沟通成本，信息外泄的成本等。

在计算外包成本时，除了要将上述的交易成本及其他隐性或间接成本考虑在内外，更为主要的是计算外包信息项目本身的真实成本。现有的政府部门成本并不足据，必须对政府部门现行成本、效率、提供服务的质量重新加以评估，以此确立成本底线及绩效标准，为合同定价及合同标准制定作参照。

3.2.2　承包商的选择问题　选择承包商是合同外包的重要环节，常常使用竞标的方式。这是决定外包效果的关键因素。在选择承包商时，在这方面需要考量企业“内部环境”与“外部环境”两部分。在“外部环境”方面须考虑承包商的声誉、发展前景、在业界的地位等。在“内部环境”上，需要考虑其经营面、技术面、管理面等。其中，经营面包含了公司的规模、营运状况、财务状况与过去的经验等，是否有国际化的眼光与经营；技术面涵盖了公司的技术能力、组织资源、服务品质等；管理面包括了内部组织管理、人员管理、保密，安全机制、与客户配合程度、与客户策略目标配合度等。Marlin针对承包商的选择设计了一张标书评估表，主要从公司资源、技术水平和与其他竞标商相比的成本三个大指标对标书进行评价。

3.2.3　合约的弹性和合约的内容　根据哈佛商学院的调查，一般外包合约可长达10年，所以合同期间，整体环境和技术环境的变化会相当大，因此合约必须要有弹性，即在合约中订定弹性修订的空间，重视合约的维护。关于合约的内容，根据Jones的研究，应包含以下各项：合约的期限、最低服务水准、信息的所有权、信息的机密性与安全性、保证服务条款、价格机动调整空间、提供承包者努力的动机、不履约的处理、破产的处理、绩效衡量方式、变动条款等。另外，在信息外包合同的拟定上，Foxamn则提出了以下的注意事项：文件的控管、确保资料易于取得、确保资料的正确性、确保绩效，以及确保双方软硬体设备兼容等。

3.2.4　严格的管理制度　外包项目的成功离不开政府部门对合同履行的严格管理，执行中各个环节的正确把握都需要相应的组织和制度上的保障，因此需要从组织上、制度上加强对外包的各个环节的管理。我国商务部在这方面的举措为我们提供了很好的例证。