供电企业全面预算的失真与还原

[摘要]电力企业从1998年开始实行预算管理，但作为非独立实体的分公司的供电局至今还在各自摸索，未能探索出一条统一规范、行之有效的预算管理模式，“预算”这个香馍馍在各供电局财务人员眼中成了“食之无味、弃之可惜”的鸡肋。文章结合作者在基层供电局十几年的财务工作经验，对供电局预算管理的特点、问题和建议进行深入浅出的分析，提出供电企业全面预算还原的管理模式。

[关键词]预算管理；全面预算失真；全面预算还原

[作者简介]李永初，广西电网公司南宁供电局财务部主任，会计师，广西南宁530023

[中图分类号]F406．72

[文献标识码]A

[文章编号]1672―2728(2006)12―0062－04

预算管理是利用预算对企业内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成既定经营目标的一种科学有效的现代化管理方法。电力企业从1998年开始实行预算管理，省级电力公司或作为独立实体的子公司基本上探索出了一条具有行业特色的预算管理办法，积累了许多有益的经验和教训，在完成企业资产经营目标中发挥了举足轻重的作用。然而，作为非独立实体的分公司的供电局不仅从实行预算管理的一开始就先天不足，而且后天失调，至今各供电局还在各自摸索，未能探索出一条统一规范、行之有效的预算管理模式，“预算”这个香馍馍在各供电局财务人员眼中成了“食之无味、弃之可惜”的鸡肋。本文结合作者在基层供电局十几年的财务工作经验，对供电局预算管理进行一些粗浅的分析和探索。

一、供电局财务管理的主要特点

(一)所有者权益上移

各供电局属省电网公司的分公司，所有者权益全部上移，基建资金由总公司按项目下拨，盈余公积金按内部经营考核结算，资本金来源预算(除盈余公积金外)及资产负债率、资本保值增值率等财务指标对供电局基本没有意义。

(二)收支两条线管理

全部收入上交总公司，全部费用由总公司下拨，不得“坐支”。成本费用按指标控制，超支100％扣减工资总额，节余视实际情况适当奖励。

(三)成本责任中心

各供电局是成本责任中心，没有对外借款、担保、抵押、投资权，基本没有财务费用、投资收益，筹资预算、投资预算对供电局没有意义。

(四)成本核算特殊性

供电局属省级电网企业的生产车间，购电成本由省公司统一核算，所有生产经营费用全部计入“生产费用”，没有“经营费用”、“管理费用”。

(五)内部经营责任制

供电局属分公司，实行内部经营责任考核模式，全面预算通过计算内部收入和下达“售电量、售电平均单价、销售收入、线损率、可控成本、电费回收率、电费上缴率、竣工决算率”等主要指标进行结算、考核。计算“利润总额、投资收益、资产负债率、资本保值增值率”等指标的资产经营责任考核模式不适合供电局。

二、供电局预算管理的现状

鉴于以上特点，不管是财政部制定的《关于企业实行财务预算管理的指导意见》，还是各级电力主管部门制定的《预算管理办法》，由于缺乏直接针对基层供电局的实施细则，缺乏统一规范的预算表格，对基层供电局都只有宏观指导意义，而无具体操作意义，存在先天性不足。各供电局除了转接总公司下达的财务预算(损益预算、可控成本预算)、内部经营指标(售电量、售电平均单价、销售收入、线损率、可控成本、电费回收率、电费上缴率、竣工决算率等)、工程项目计划(电力基建计划、小型基建计划、技改项目计划、营销项目计划等)外，在预算管理上的主要作为包括：(1)根据省公司下达的预算编制要求，预测本单位本年度财务预算执行情况，编制次年财务预算报告。(2)对省公司下达的可控成本指标进行分解，下达材料费、办公费、差旅费等费用指标。(3)根据省公司下达的技改资金、修理费用指标和结算盈余公积金，下达技改项目、修理项目和盈余公积金项目计划。(4)对省公司下达的内部经营责任制指标进行分解、落实。(5)对以上指标完成情况进行分析、监控，找出差异，分析原因，研究措施，落实责任，确保完成。

三、供电局预算管理的失真问题

各供电局在预算管理方面开展的工作还不多，但出现的问题却不少，全面预算失真，预算性不强，全面性不足，主要表现有：

(一)预算不完整

预算管理是利用预算对企业内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成既定经营目标，是一种“全面、全额、全员”的预算管理。财务预算与业务预算、资本预算、筹资预算共同构成企业的全面预算。企业财务预算应当围绕企业的战略要求和发展规划，以业务预算、资本预算为基础，以经营利润为目标，以现金流为核心进行编制，并主要以财务报表形式予以充分反映。在目前各供电局编制的预算体系中，不仅没有企业发展战略、经营规划，而且没有业务预算、资本预算，只有简单估计编制的财务预算――预计损益表，且没有预计资产负债表、预计现金流量表，“全面”预算根本无从谈起。

另外，上级下达的预算中，其他业务收支、财务费用、营业外收支等并不列入预算范围，各供电局在要求各机关部室、管理所队编制部门预算时，基本上只要求各部门简单估计编报本部门的材料费和其他费用(如办公费、差旅费等)预算，既不要求班组编报预算，也不要求按项目编报预算，更不要求编报本部门全额费用预算，即折旧、修理费、工资、福利及社保费用等预算仅由归口部门甚至是财务部门统一编报，预算的“全额”、“全员”管理也只是一句空话，这也是各基层部门忽视资产管理和绩效考核的重要原因之一。

预算不完整的危害是严重的。由于预算体系不系统、不完整，为了当年利益和来年空间，在任务艰巨或轻松时，基层单位都有可能为了完成指标而调整指标，玩弄数字游戏，出现弄虚作假行为，严重时会出现审计、税务等财务风险。

(二)基础不牢固

企业基础管理工作薄弱，缺乏统一规范、操作可行的定额标准、费用标准、资源分配标准以及各种历史资料、先进指标、平均指标、设备清册、人员清册、预算表格等，员工缺乏共同愿景和长远目标，企业缺乏上下同欲、求真务实的企业文化，缺乏预算管理的氛围，预算成为应付短期业绩考核的行为。

(三)透明度不够

上下不信任，左右不沟通。预算的编制、调整、考核均缺乏透明度，相关部门、基层单位未能直接参与，普遍存在抵触情绪，有时甚至奖惩结果出来基层单位只知其然而不知所以然。没有阳光预算，只有秘密预算。

(四)科学性不足

1．预算编制方法不科学。虽然几年来生产经

营规模迅猛增长，但可控费用预算一直都按“固定预算”而不是“零基预算”进行编制，造成苦乐不均。有些规模增长慢的单位成本“节约”很大，突击花钱也无法花掉指标，而有些单位成本超支严重，危及日常安全生产。

2．资源分配标准不科学。根据经济学原理，资源分配应遵循80／20法则，即将80％的资源投入到20％的关键因素中去。但目前的资源分配方法明显有不科学的地方，很突出的现象就是杀富济贫“挤水份”，认为大单位成本空间大，挤出来的小小空间够弥补整个小单位的成本支出，而不顾成本贡献率和设备运行维护规律，真正的捡了芝麻丢了西瓜。近年来大单位日益严峻的安全形势与财务困境与这种长期以来的“挤水份”做法不无关系。

(五)严肃性不强

由于预算刚性弱化，造成预算效力减弱，甚至完全失效。主要表现为：

1．编制不严肃。长年以来，不管基层单位按实际业务量编制的“零基预算”多么科学、准确，但由于受逐级各种指标任务的压力，批复下达的预算都是按上级任务分解下达，多年来下达的预算都是收人不断递增，可控成本一成不变，让基层单位感觉辛苦编制出来的预算从未得到上级重视，于是逐渐变得随意起来，马虎了事。

2．下达不严肃。为了较好完成预算，预算应尽早下达，最迟不应超过每年的第一季度，但有时为了保证数字准确性，逐级等待，预算真正下到基层各部门、各岗位已是下半年。

3．结算不严肃。为了确保当年任务完成和为下年任务保留空间，有些基层单位在决算数字上弄虚作假：指标充足的就提前抄表、虚增成本；指标紧缺的就预估抄表、迟列成本，逐年滚动。结算存在的问题：一是年终结算未经上级内审(同级内审由于体制问题根本不会揭露，外部会计师事务所审计不了解行业生产情况，基本无法发现问题)，二是专业职能部门结算意见权威性不足，三是结算考核情况不发文下达，显得严肃性不够。

4．考核不严肃。历年来，很多基层单位的预算都是按内部经营责任制考核办法进行考核，但由于年初估计不足，预留奖励基金不足或估计困难不够，造成年终无法完全按考核结果进行奖惩；同时由于考核过程不透明，久而久之，基层单位就形成一种假象，认为基层单位千算万算不如上级领导一句话，多少努力都是白搭。还有一种更严重的现象就是完全不考核。不考核、奖惩的预算不如不做。

四、供电局预算管理的还原方法

结合供电局生产经营以及财务管理特点，针对预算管理存在的困难和失真现象，笔者提出作为分公司的供电局要做好预算管理，必须做好全面预算还原，加强全面预算沟通，还全面预算的预算特性和全面特性。

(一)全面预算还原。由于缺乏专门针对供电局的预算制度和模式指导，有必要将预算还原，主要包括预算本质还原、全面特性还原、模拟市场还原。

1．预算本质还原。正确理解预算概念的本质，既不能把预算当成预测，也不能将企业预算当成财务计划，必须恢复其“对未来进行管理、对资源进行配置、对管理制订标准”的预算本质。一是要做好业务预测工作，做好市场调研、电力销售预测和生产、物流、人资、后勤等各方面的预测工作，做好历史数据、市场信息、同行标准的收集，采用科学的预测方法，提高业务预测数据的准确性；二是制订预算定额标准，根据历史经验数据和同行先进水平研究制订按成本动因进行资源分配的定额标准，取代目前的简单增量预算编制标准，尽可能采用定额预算和零基预算方法，提高预算资源分配的公平性；三是制订预算实施细则，根据各单位内部自身生产经营特点和作业流程，制订本单位预算实施细则，设计一套适合本单位的预算表格和程序，研究预算实施的关键环节，从制度上、组织上、控制上不让预算管理流于形式，提高全面预算的可操作性；四是确保落实预算考核。制订各单位的预算考核办法，而不仅仅是将几个关键财务经济指标纳入内部经营考核，提高预算的严肃性和刚性。

2．全面特性还原。全面特性是全面预算管理的核心特征，是其发挥“纲举目张”和经营导向作用的主线。供电企业还原预算管理的全面性包括：

(1)恢复其组织机构全员参与特性。只有每个人都对预算的实施负责，预算才有可能成功。因此，要改变目前的预算是财务部门的预算的观念，在组织机构设置方面应当有所作为，包括提高预算主管部门地位、充实预算管理人员队伍、明确预算部门和预算人员的职责权限，包括预算准备、编制、分解、控制、分析、评价、考核等全过程环节的职责权限，加强宣传、沟通、协调，确保“人人身上有预算指标，预算管理人人主动参与”。

(2)恢复其预算内容全面覆盖特性。结合供电局生产经营财务特点，建立一套适应性强、系统完整、重点突出的全面预算体系(包括预算编制、分析、考核体系)和指标体系，财务预算以业务预算为基础，考核指标不再游离于预算体系之外，即损益预算以收入预算(供电量、售电量、线损、售电平均单价、销售收入等指标)和费用预算(可控成本指标)为重点，目标是确保年度内部经营责任制目标完成；资产负债预算以应收应付预算(电费回收率、电费上缴率等指标)和期末存货预算(物资积压率等指标)为重点，目标是盘活存量资产，优化资产结构，降低不良资产率；现金流量预算重点是现金收支预算(竣工决算率等指标)，目标是确保正常生产经营活动现金需要，尤其是控制工程项目现金开支，提高现金利用率。

(3)恢复其预算工作全程控制特性。预算编制再好，没有进行有效的全程控制，预算执行也会变样。因此，要对生产经营全过程、管理控制全过程、预算管理全过程进行监控，而不能像目前大多数供电企业一样，只将预算监控放在财务部门、放在编制过程、放在事后分析，必须进行全程监控、全程记录、全程分析、全程考核。预算编制也不能是权威式的“一上一下”简单过程，而是“多上多下”的不断协调、沟通。充实预算人员队伍、开发预算管理软件是恢复其全程控制特性的有效途径。

(4)恢复其数据信息全额预算特性。预算是企业目标、企业经营活动、企业资源的数量化表达，不仅包括可控因素，还包括不可控因素；不仅包括货币计量，还包括实物等非货币计量。可控和不可控只是相对而言的，而不可控因素往往制约着企业的长远发展。货币化和实物化都是重要的，因为实物化正体现了企业具体的业务过程和成果。供电企业必须改变目前只重视可控因素的预算管理和货币计量数据的预算(实质上只是财务计划的数字部分)，才能避免短视行为和预算游戏。

3．模拟市场还原。内部模拟市场下的全面预算管理与传统的财务高度集中下的预算管理不同之处在于其将作为分公司的供电企业作为利润中心来管理，而不仅仅是收入中心和成本中心。通过制订内部转移价格，将购电成本列转供电企业，通过一定分配率将总公司的管理成本分摊到供电企业，这样供电企业就成为内部模拟市场下的利润中

心，不仅对收入负责，还对全部成本(而不是传统的可控成本)负责，更对利润负责。为了发挥供电企业的主观能动性，做到责、权、利相一致，有必要赋予供电企业一定的内部投资权限，以建立市场快速反应机制，最大限度地增供扩销，不仅从存量节约方面，更从增量增收、流量调整、加大流量流速等方面提高企业经济效益。在这种模式下，供电企业的预算更要从总公司方面加以变革，包括：将购电成本列转各供电企业；将管理费用分摊各供电企业；将内部利润列入绩效考核指标；企业预算不仅包括财务预算，更包括详尽的业务预算、筹资预算和资本预算，财务预算不再是孤独的预算游戏；产品成本预算不仅是可控成本预算，还包括了不可控成本、列转购电成本和分摊总公司管理成本的预算；损益预算不再是供电企业摆设的工具，其利润预算目标真正成为供电企业经营管理的导向。

(二)加强预算沟通

为增加预算透明度和编制科学性，提高预算严肃性和全员积极性，充分发挥预算的作用，应加强预算沟通，包括上下、左右的沟通，建立“预算对话制度”，让各级人员积极参与到预算的编制、执行、分析、调整、结算、奖惩等工作中来，切切实实感受到预算的严肃性和人性化，心悦诚服地接受预算约束，而不是上有政策、下有对策，口上赞同、心里抵触。预算对话制度包括上下对话、左右对话：

上下对话，是指上级部门与下级部门之间的纵向对话，包括省公司与供电局之间、高层与中层之间、中层与基层之间的对话。目前普遍作法是省公司向供电局指示，供电局向省公司汇报，没有对话基础；高层也缺乏与中层的对话，预算缺乏发展战略、经营规划、年度计划等目标。开展上下对话，也不是简单的一次形式，而要多次反复，求同存异，达到目标一致、意见一致。如预算编制和结算都应该至少“两下、两上”，即首先是职能部门对口上下对话，经财务部门汇总后省公司与供电局之间的对话，共同话题(如编制、结算原则、方法，尤其是资源分配办法等)应公开进行，具体数字可分别讨论。

左右对话，是指同级之间横向对话，包括高层之间、财务部门与职能部门、职能部门之间的对话。很关键的一点就是财务部门与其他职能部门之间的对话。由于财务部门未与各职能部门充分沟通，经常出现各职能部门编报上来的预算大大超出财力，无法平衡，财务部门成为众矢之的，出力不讨好，预算成为财会人员的鸡肋。

另外，由于没有规范、统一的模式，更应该加强内外沟通，走出去开拓视野，到先进企业进行参观学习，系统内兄弟单位间也应该加强学习交流，不断钻研，探索出一条适应供电局基层管理的预算模式。