政府公共决策模式反思

我国政府在社会管理过程中，普遍使用权力模式和分割式的权威主义的决策模式。这种决策模式如果没有与之相配套的强大监督体系，就会导致决策失误频发。建立与完善决策问责与纠错机制，不仅是基于决策在科学化与民主化上的意义，也是出于政府亟需提高社会管理水平和行政决策能力的现实要求。应积极借鉴西方发达国家和地区的社会治理经验，建立健全我国的决策问责与纠错机制。

决策是政府管理社会公共事务的主要形式与手段，贯穿于政府社会管理实践活动的始终。为了保证我国政府公共决策的有效性，避免出现重大的决策失误，党的十报告中，对建立与健全我国权力运行制约和监督体系提出了具体的要求，强调“要坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，建立健全我国权力运行制约和监督体系”。这些要求不仅是党的十基本治国理念的体现，也为权力能够正确运行提供了强有力的保证，特别是对于建立与完善具有中国特色的决策问责机制有着重要的意义。

决策问责与纠错机制的建立，是近代以来公共问题与公共事务日益庞杂的产物，是对政府职能法定的严格约束。因而有权必有责，有违责必有追究，不仅成为了近代公共行政的基本理念，也成为当今政府社会管理机制不可或缺的重要内容。一般来说，政府行政决策的失误行为发生以后，决策问责与纠错机制就应得以应用，建立健全决策问责与纠错机制成为严格约束政府社会管理行为的必然要求。

完善决策问责与纠错机制的必要性

近年来，随着我国社会经济的不断发展与公共事务的不断增加，社会利益日益呈现出复杂化、多元化与动态化的发展趋势，使得党和政府深深感觉到，在实现重大社会决策的过程中，要坚持凡是涉及到群众切身利益的决策都要充分听取广大群众的意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决制止和纠正。只有这样才能确保决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调，才能使得国家机关严格按照法定权限和程序行使公共权力，最终实现社会公众利益的最大化。因此，决策问责与纠错机制是否完善，直接关系到政府问责的成败，关系到广大人民群众的根本利益是否能够得到维护和实现。

从20世纪50年代中期开始，我国在经济建设和政治发展过程中走了许多弯路，犯了很多路线性错误。特别是多次声势浩大的政治运动导致我国的经济体系几乎崩溃，而造成这一恶果的原因之一就是无视科学决策，缺乏决策问责与纠错机制。这一方面与仅凭政治领袖个人意志决定国家命运的决策方式有着密切关系，另一方面也与建国后完全实行前苏联的计划经济发展模式有关。在计划经济体制下，政府部门组织结构严密，①形成了一个与计划经济发展相适应的“集权管理”形象，对于行政管理行为的问责主要侧重在行政执行不力、行政监管不力上，而作为公共行政最为重要的决策行为，却往往由于某种隐晦的原因而被忽略了，没有建立期起一整套严密而系统的决策问责与纠错机制。

自1978年改革开放以来，我国领导人制定了以建设市场经济为核心内容的新型社会主义市场经济体制，把推动经济快速发展作为各项工作的总方针。在传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，巨大的社会变革不仅促进了政治与经济的快速发展，提高了人民群众的生活水平，也使社会结构发生了深刻变化，导致政府面临着政治、经济等一系列问题。

政府部门作为社会管理的主要机构，首先面临的挑战便是如何重新塑造自身的形象问题。例如，如何改变政府职能，变集权管理为公共管理；如何使政府部门成为集管理与服务于一体的、高效的公共管理机构等一系列问题，这是社会主义市场经济建设实践的需要，也是提高公共管理机构运行效率、降低社会成本，从根本上转变我国政府传统职能的需要。在高度集中的计划经济体制下，许多旧观念与保守势力使我国的管理机构严重僵化和墨守成规，表现为滥用公共权力和行政无能，失去了必要的敏感性和同情心，逐渐远离社会公众。在这样一个问题的背后隐含着另外一个更为严重的问题—缺乏决策问责与纠错机制。这不仅造成社会管理效率低下，成本增加，经济损失严重，错失许多发展机遇，给社会管理带来沉重的负担，而且使社会公众对政府的信任程度降到历史的最低点，广大公众的愤怒与冷漠交替出现，严重侵蚀和破坏了我国政府的公共管理形象。人们发现，政府管理机构已经演变成了一个无比庞大的怪物，它更像一个有着特殊自我利益的封闭组织，而不是一个坚持国民利益至高无上的服务机构，这种变化使人们对官僚机构深恶痛绝，导致社会的控制力与凝聚力不断下降。

造成政府公信力下降与社会管理失灵的原因是多种多样的。经过深入细致地分析后发现，政府部门出现的种种决策失误是造成我国政府管理失灵及形象不佳的重要原因之一，它对中国社会政治、经济与文化的发展产生了严重的消极影响，使社会主义制度的优越性不能够得到充分的体现。

因此，研究决策活动的发展规律，改变我国决策方法和体制的落后性与局限性；提高各级领导的决策水平，建立一整套严格、缜密的决策程序，不断完善决策问责与纠错机制，实现重大决策的科学化与民主化；提高我国政府对整个社会生产和社会生活的宏观管理水平，塑造高效廉洁的政府管理形象，成为当前我国政治体制改革中亟需解决的首要课题。

重大决策的正确与否，对一个国家、一个民族的兴衰与事业的成败起着决定性的作用。古人云：“一言兴邦，一言丧邦”，这里的“一言”，指的就是重大决策，其正确与否，关系到一个民族与国家的兴衰，社会事业的成功与失败，这方面的例子枚不胜举。例如我国的农村政策由提倡“一大二公”转变为“联产承包”，就彻底地改变了八亿农民的命运，促成了我国农业经济的兴起。特别是邓小平同志所倡导的改革开放政策，使我国在1980年前后30多年社会经济的发展呈现出巨大的差异性。历史经验给予人们这样一个启示：一旦做出重大的错误决策，即使意识到了，往往也需要几代人的努力才能够从根本上将它纠正过来，社会发展成本是巨大的。例如，我国早期的人口政策，由于错误地批判了马寅初，导致人口多增加了几个亿，不仅严重制约了社会经济的快速发展，使人民群众生活的改善极为缓慢，还带来了无数的深层次社会问题，严重影响了社会的和谐与发展。

无数的事实深刻地说明，重大的决策是否正确，左右着一个国家与民族的兴衰，事业发展的成功与失败。从政府的主观愿望来说，都希望自己所制定的决策是正确的、有效的、科学的。但是由于政府各级行政机构在决策过程中缺乏科学化与民主化，对决策问题的分析，也往往局限于以往的一些经验，缺乏系统的科学方法作为指导，更缺乏理论性的、系统化的全面总结，特别是缺乏决策问责与纠错机制的有效保障，使得决策结果和事实不尽如人愿，导致决策失误频发。而这些失误则引发了社会管理效益低下，经济损失严重与资源浪费等问题，这不仅使得我国错失了许多历史发展机遇，而且还给社会管理带来了沉重的负担，增加了社会发展的成本，影响了社会的和谐与稳定。

目前，我国由于决策失误造成的经济损失已到了触目惊心的地步。据国务院发展研究中心估算，由于决策失误形成的全国地方政府债务至少达1万亿元。据世界银行相关资料的统计，我国从“七五”到“九五”期间，投资决策失误率在 30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿至5000亿元。特别是一些违规项目和重复建设项目，占用了大量宝贵的土地资源，由于管理审批不严，经济损失难以估量，对环境和资源所造成的巨大破坏难以弥补。②

重大的公共决策失误带来的负面影响不亚于严重的贪污与腐败。重大公共决策失误所带来的损失，远不能简单的用金钱来衡量，因为各级政府重大公共决策失误所造成的损失，不仅严重侵蚀和破坏了政府公共管理形象，造成政府公信力与信誉度极大下降与社会管理失灵，而且引起了社会公众的强烈愤慨，形成了一种紧张的干群关系，阻碍了和谐社会的构建以及干部队伍自身的建设，严重危及到了社会的稳定。因此，在我国的政治体制改革中，构建庞大的社会监督体系对公共权力运行的严格制约，是公共决策处于正确运行状态的最后防线。

我国政府部门的公共政策决策模式

长期以来，受传统政治文化的影响，我国政府在社会管理过程中，普遍用的是权力模式和分割式的权威主义。从我国公共决策的发展实践来看，决策的整个过程实际上是以党为主、立法与行政机构积极参与的三位一体的运作模式。这种三位一体的决策运作模式，实际上是一种“议行和一”体制的决策系统，也被称为以党为中心的整体决策模式。在这种决策运作过程中，党、立法机构与行政机构这三者的关系以及相互之间的分与和，通常又是以需要决策问题的重要性程度来确定的，所以在一些非主要、非重要的社会问题上，实行的是自主的决策程序。一旦涉及到特别重大的公共决策事项，中国共产党的中央和地方组织还要通过政协等政治机构与各派、人民团体进行全面的协商，最终根据宪法交由人民代表大会讨论决定，然后再提交各级政府贯彻执行。

中央政府部门在决策过程中起着关键性作用，所运用的是分割式集权决策模式。这种分割式集权决策模式的运行过程是：首先中央政府的有关部门提出政策性文件草案，然后与相关的职能部门沟通协商达成某种共识，最后根据决策的重要程度和成熟程度，分别提交给人大会议通过颁布，或者提交给政府首长由其统一签发。此外，如何划分政府不同机构之间的决策权限呢？根据中国公共决策的实践来看，政府不同机构决策权的划分一般遵循以下两个原则：第一，如果法律或法规对不同机构的权限做出详细而具体划分的，应自觉遵从这些规定的划分。各机构可在其事权的范围内，对有关事项做出决策规定；第二，如果法律或法规没有对各级政府机构的事权做出明确的划分，则对于经过批准的职责范围内的事项，各级政府机构都有权决策。通常的做法是，上级机关没有决策的，下级机关可以先决策；上级机关决策不明确的，下级机关可以予以明确。下级机关决策后，如果上级机关又做出新的决策，必须坚决服从上级机关的决策，不得与上级机关的决策相抵触。

由于我国政府具有行政部门分工细致的特点，所以部门林立，职能交叉，使得政策性建议在行政部门之间的协商与协调，往往演变成一项费人、费时、费力的复杂工程。因而在我国公共决策的实践中，一般来说决策产生于中央政府各部门之间，而中央政府在与各级地方政府对政策项目的谈判中主要通过不断争论、妥协，在各方利益与意见基本达成一致性之后，制定出相应的公共决策。如果政府的行政部门之间协商与协调较好，那么公共决策的工作就基本上完成了一大半，可见中央政府部门在公共决策过程中起着关键性的作用。这完全是由我国的社会制度、政府结构、政治文化、公共行政运作的惯性、公共信息的发展程度等社会因素所决定的，在很短的时间内还难以有较大的改变。

一般来说，我国地方政府缺乏制定公共决策的积极性与主动性，即使有时候提供公共决策，质量也比较差。这里面既包括体制在内的政治因素，也有地方官员对于公共决策的理论学习和知识掌握不足的因素，另外地方政府财政经费和专业技术人员的匮乏也是导致一些重大决策的失误和挫折的因素之一。总体上来说，我国政府在决策过程中所运用的这种机构决策模式比较传统，决策程序往往不规范。尤其是对决策问题的界定准确性较差，使社会公众对决策的诉求和参与缺乏畅通的渠道，其根本原因就是大部分决策的选择都是通过决策系统的内部提出的。这种缺乏科学性与民主性的决策模式，造成我国决策在选择阶段具有很大的随意性，使得那些完全不符合公共利益的政策制定也都能够进入到决策过程。

决策问责与纠错机制对我国政府决策的现实意义

我国目前普遍采用的这种权力模式和分割式的权威主义决策模式，其最大的特征就是存在于理性与非理性之间，是理性决策模式和传统的意识形态决策模式相结合的产物。这种决策模式的最大弊端，就是缺乏决策问责与纠错机制，没有形成一种强大的监督体系，因而导致决策失误频发成为常态。

党的十以来，通过对重大决策失误造成严重后果的重新认识和不断反思，党和政府对科学决策高度重视，决心将实现决策的科学化与民主化，以及不断完善决策问责与纠错机制，作为我国政治体制改革的一个重要突破口提上议事日程。其主要目的就是要在全国普遍提高领导干部的决策科学性，建立一整套严格的决策程序，不断完善决策问责与纠错机制，结束公共决策过去长期在黑暗中摸索的历史，结束其非理性的蒙昧状态，逐渐走上一条科学决策与民主监督的发展道路，以有效保证国家社会改革进程的顺利进行。

特别是进入21世纪以来，国内发生过很多问责事件，像 SARS中的责任事件、中石油重庆开县“12·23”特大井喷事件、湖南“嘉禾违法拆迁”事件、江苏“铁本”事件、湖南浏阳镉污染事件、沪倒楼事件等。虽然从时间上看，建立与完善决策问责与纠错机制在我国起步的时间并不长，但它的发展速度却非常迅猛，现在基本上已经遍及各个区域、各个层级的行政机关。但是，决策问责与纠错机制的建设，既取得了进步，也存在着问题，因此，各级政府不但要制定科学的决策程序，而且还要建立与完善决策的责任追究制度。要在公共决策的实践中，用实实在在的利害关系让决策者明白，权力越大，责任越大。在社会管理中坚持责权一体的原则，让那些随意决策、不按程序决策、不执行合法决策的“拍脑袋”决策者们得到应有的处罚，让其为自己的重大决策失误“买单”。

在我国建立与完善决策问责与纠错机制，不只是基于决策本身在科学化与民主化上的意义，更多地还是出于政府亟待需要迅速提高社会管理水平和行政决策能力的现实要求。目前我国改革已经到了必然要触发深层次社会变革的关键时刻，所以要为如此广度和深度的社会变革提供保障，提供充满睿智的洞见和理论创新，培养卓越的领导才能，大规模地提高全社会管理的综合水平，实现科学与民主决策。在此基础上，完善决策问责与纠错机制就不可避免地被提到了党和政府政治改革的议事日程。因此，在某种意义上，完善决策问责与纠错机制完全契合了在当今中国社会非常流行的治国理念：以人为本，执政为民，依法行政，密切联系群众，积极寻求他山之石。

实践证明，我国政府管理机构在制定重大决策过程中，要想尽量减少决策失误率，提高行政有效性，就必须不断完善决策问责与纠错机制。主要做法为：充分认识建立科学决策机制的重要性，自觉遵守决策问责与纠错机制的客观规律，彻底改变仅由少数政治家、社会精英“自上而下”的“沙发式决策模式”，通过广泛听取公众意见，考虑公众感受，加强与公众的联系，让广大公众参与重大社会决策，建立一种以实现公共利益为导向的公共管理基本范式。在当代社会，每个国家的宪法都充分赋予了广大公众管理国家一切公共事务的权利，以保障广大公众的根本利益。因此，加强公共决策过程中的民主建设，完全符合公众的根本利益，有利于建立追究重大决策失误的监督机制，从而使得公共决策过程中的决策者持一种谨慎的工作态度。

完善决策问责与纠错机制的经验借鉴

此外，我国决策理论体系的创立和发展，以及责任问责与纠错机制的完善，也需要借鉴、吸取世界各国决策研究的先进成果。只有这样，才能使得我国决策研究与世界各国的研究站在同一条起跑线上，才能使得我国决策研究具有现代科学的性质。因此，在当前我国建立服务型政府、法治型政府与责任型政府的背景下，积极借鉴西方发达国家和一些地区的社会治理经验，对于建立与完善具有中国特色的决策问责与纠错机制有着重要的政治意义。

第二次世界大战结束后，为了保证社会的有效管理，促进社会经济的快速发展，西方发达国家不仅提出了成熟的决策责任理论体系，而且还将其广泛地应用到了公共管理的实践当中，逐渐形成了健全有效的决策问责与纠错机制。这既为我们建立与完善决策问责与纠错机制提供了宝贵的经验，也为我们在这方面的积极探索与实践提供了丰富的理论资源。

西方发达国家在社会管理实践中建立的有效、科学的决策问责与纠错机制，主要包含了以下几方面的内容：第一，建立了专门的法律法规，以法律法规的形式将决策问责与纠错制度确立下来，确认和细化公共管理机构和决策者的责任内容；第二，构建了一个立体的决策问责与纠错体系。虽然西方各国的问责与纠错方式并不完全一样，但基本都是从议会、选民、司法、社会力量等几个方面来进行问责，从而形成了一个全方位的决策问责与纠错体系；第三，明确了决策问责与纠错的范围。在西方国家，决策者不仅要对重大决策的失误承担责任，而且也要对影响政府运行或损害政府形象等行为产生的问题承担责任，这既包括了违法行为也包括了不当行为，可见西方国家在决策问责与纠错的范围规定既明确又广泛；第四，设立独立的决策问责与纠错惩戒部门，从组织上有效保障决策问责与纠错制度的实施，如日本的纪律委员会等；第五，决策问责与纠错有着严格而规范的程序，例如德国的决策问责与纠错程序虽然有正式与非正式程序之分，但都非常规范，既包括申请、决定和调查，也包括法院审理与救济。

在决策问责与纠错机制的建立与完善过程中，虽然每个西方发达国家在具体内容和形式上有所不同，具有很大的差异，但在特定的管理思想和共同的政治体制下，其在公共管理领域的决策问责与纠错机制，又有以下几个共同点：

第一，公共决策问责与纠错机制建立在分权与制衡的体制下。在西方发达国家特殊的政治体制下，分权与制衡的组织原则直接决定了决策问责与纠错的方式及手段。在美、英等普遍采用代议制的“民主国家”，要求在社会管理中坚持立法、司法与行政相互监督并相互制约的原则，使得公共管理部门无论是针对议会的执行性决策，还是在自身范围内制定的一些决策，都要受到立法与司法的监督和追责，如议会可以采取质询、弹劾等方式，司法部门可以用法律诉讼等方式直接追究公共决策失误的政治、法律责任。

第二，对公共决策的权利性制约。在西方发达国家的民主与法治运行机制下，重大的公共决策行为都要对选民负责，这就使得公民权利可以有效制约政府的决策权，从而加大了政府公共决策有效性的压力和追究决策失误的责任。

第三，实现公共决策问责与纠错的规范化、法律化。西方发达国家具有优良的法治理念与传统，非常注重通过健全的法律体系来规范公共权力的运行，一般在宪法或主要法律中都详细列有关于公共决策问责与纠错的条款，将公共管理中的决策问责与纠错机制以法律的形式加以确立。也就是说，决策问责与纠错的执行和实现，都必须要纳入到法律的形式和程序，以保证公共决策问责与纠错的规范化和科学化。

面对21世纪的发展机遇和严峻的挑战，在积极寻求理论与实践的不断创新中，我国政府已经清楚地认识到了进一步实现决策科学化与民主化，以及完善决策问责与纠错机制的重要性。我国正逐步形成一种深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的公共决策机制，为依法行政，执政为民，实现社会公平，提高决策水平和工作效率，创建具有中国特色的决策理论体系而努力奋斗。

【注释】

①黄维民：“论公共政策的科学化与民主化”，《西北大学学报》（哲学社会科学版），2001年第5期。

②兰新明：“浅论对决策失误实施问责的必要性”，《中小企业管理与科技》（上），2010年第2期。

责编/董惠敏