地方政府推动PPP项目实施的探讨

摘要：文章对当前我国地方政府积极推动与社会资本合作进行了探讨和分析，概况了PPP项目的发展与现状，浅析了PPP项目开展要素，提出了PPP项目的特性和政府开展PPP项目实施建议。

关键词：社会资本;PPP项目;管理服务

2014年下半年，国家发改委了《政府和社会资本合作的指导意见》等相关政策后，地方政府在推进与社会资本有效合作上，呈现了发展速度快、力度大、范围广、影响深，为破解政府融资难创造新的途径。江苏、重庆、福建和安徽等省份推出PPP（Public Private Partnership）项目总数近200个，投资总额近5000亿元，随后又有10多个省市推出PPP项目。鉴于地方政府推出PPP项目多、项目大和速度快等特性，2015年将是PPP项目发展的重头戏，并将在我国全面铺开，涉及资金巨大。有关专家指出：“必须在规范性、竞争性、透明度上做好，才能实现投融资体制的改变，PPP项目的实施是对公共基础设施投资、建设及运营等方面产生全新管理模式，PPP项目的实施涉及到权责明晰、风险共担及监管机制与制度变革。”本文基于PPP项目知识和实践，浅析地方政府如何推动PPP项目，加强社会资本有效合作，并提出相应的建议。

一、PPP项目概念

PPP为Public Private Partnership的缩写，可译为政府与社会资本的合作，即社会资本（民资）利用自身的资金、技术、经验和能力参与政府的公共项目建设和服务，通过契约等形式与政府建立合作关系。目前，PPP项目作为引入社会资本、化解政府债务和推动地方融资平台转型的重要路径，主要在公共实施建设项目中推广和应用，如基础建设、公共服务等。

推动PPP项目的实施是地方政府转变融资观念的表现。一是必须转变对公共基础的认识，公共基础建设主要是指公共服务和基础设施等。基础设施作为国家和社会的设施是传统的认识，而现论已将公共服务与基础设施紧密相连，能够提供高效优质公共服务是现论中基础设施目的，地方政府的GDP值提高已不是现论中的基础设施认识，在对基础设施认识上人们已有质的飞跃。为此，必须把基础设施从建设规划、开发设计、经营服务和维护等环节中统筹起来。二是必须转变地方政府执政管理方式。随着现代新型公共管理理念的产生和要求，给政府提出了社会治理模式的改变和完善，地方政府必须强化公共事务管理与服务的绩效，积极引入民资参与其竞争，甚至将地方政府有关事务向民资外包，形成地方政府向市场购买物品和服务的理念。

二、PPP项目管理要素

PPP项目是一项市场化程度较高、价格调整机制灵活、有长期稳定需求和投资规模较大的项目。为此， PPP项目开展范围较多选择为城市供水、供暖、供气、污水垃圾处理、保障性住房以及医疗养老服务等，这些项目具有收费定价机制透明、有稳定现金流等特点。目前，PPP项目运作概括为五个机制和三个管理。

PPP项目推广实施的五个机制就是物有所值机制、风险分担机制、合作机制、监测机制和支付机制。物有所值机制贯穿于整个招商管理之中;风险分担机制和合作机制贯穿于整个风险管理之中;监测机制和支付机制贯穿于整个绩效管理之中。

三个管理就是项目规划管理、项目风险管理和项目绩效管理。项目规划管理主要是指地方政府从PPP项目设计、方案选择到最后确定社会资本承建者是整个项目规划管理;地方政府的风险和责任与社会资本的风险和责任要共担外，双方要建立共同合作机制确保PPP项目实施成功，这就是PPP项目风险管理;在PPP项目实施中要将事前、事中和事后的监管贯穿于项目的全过程，并注重服务理念的有效实现，这个过程就是PPP项目绩效管理，PPP项目绩效监管中要考核履约与绩效，实现履约与绩效的双赢。

三、PPP项目发展现状

PPP项目经历了三个发展阶段。第一阶段PPP项目已逐步形成一定的市场地位，实现PPP项目框架政策的确立、项目的研发、项目规划要求的提出、相关法律法规的配套和项目绩效标准的制定等，并能从已实施的PPP项目中总结经验和提出推广，如我国及发展中国家和中等发达国家。第二阶段是扩展PPP项目产生的渠道，优化PPP项目规划和绩效管理，扩大项目的范围，法律法规等管理政策更加规范，制度建设与政治改革得到有效推进，PPP项目管理部门成立，PPP项目市场不断培育，进一步拓展社会资金来源，如德国、法国等国家，以及美国和日本等发达国家。第三阶段是PPP项目的最高阶段，各类法律法规的保障政策得到有效实施，已建立健全PPP项目综合配套的管理体系，PPP项目模式最优，风险责任分担机制最佳，社会资本流动认同地方政府的改革与创新，社会资本覆盖服务成本有保障，社会资金得到充分激发，基础设施和服务投资市场繁荣有序，私募股权、基金和养老金等都愿意投入PPP项目，如澳大利亚、爱尔兰、英国等少数发达国家，英国处于第三阶段最前列。

与澳大利亚等国的PPP项目实施水平和能力相比，我国PPP项目实践还处于较低阶段，存在较大差距，这种差距正是我国地方政府和市场主体需要虚心学习与努力改进的地方。

四、PPP项目与BOT、特许经营项目的区别

PPP项目的实施与发展，是体现重建设到重经营和重服务的发展过程，既体现了地方政府现代治理理念的发展变化，也体现了社会资本愿意投入到公共服务领域及其承担能力和风险控制能力大幅提高的现实中。相比之下，我国PPP项目在规划要求上还需要提升，在实施推广上还需要大力夯实基础。

当前，我国PPP项目的实施和发展也经历三个阶段。

第一阶段是以BOT项目为主，其特性是拓展政府在加快基础设施建设的融资空间，偿还历史欠账等。例如，早期政府投资电厂项目等，拉开了我国BOT实践的序幕。

第二阶段“特许经营”项目为主，其标志是2004年建设部所发相关文件，随后大量的基础设施和公共服务通过特许经营的方式由社会资本参与。BOT项目也成了特许经营的主要实现方式，特许经营也成了地方政府向市场主体转移应该承担的责任和风险的方式，项目前期的方案设计、风险分担、招商谈判等把关不严，导致地方政府在错误的项目中选择不合适的“合作者”，地方政府在BOT项目上政策支持不明确，合作机制不顺畅，风险分担不合理，调价机制不灵活;市场主体实施BOT项目也不专业，投资风险明显倾向社会资本，经营成本承担风险溢价，公共服务的质量和服务的效率明显下降，公共服务和基础设施“市场化”进程得不到快速发展，相应的政策支持无法到位。所以，特许经营项目与PPP项目的内涵要求相差甚远。

第三阶段PPP项目规范化、标准化推广和实施。近期，国家发改委了《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》，建立国家发改委的PPP项目库，国家财政部也了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，从项目规划、项目准备、项目合作、项目实施、项目交付等方面提出相对务实操作的指导意见。在中央层面出台政策之后，湖南等地方政府也出台相关文件，全国首个省级PPP项目指导意见是《湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》，同时湖南省也是第一个成立PPP项目领导小组的省份，并有政府和社会资本合作管理中心具体负责PPP项目实施。目前，从PPP项目发展的特征来看，我国PPP项目推广正在处于从第一阶段向第二阶段发展。

五、PPP项目实施的政策导向

我国大力推广PPP项目实施，将对我国公用事业服务和基础设施建设的发展具有深远影响，作为PPP项目较为发达的省份，江苏省指导意见将PPP项目模式定位于“促进经济转型升级、支持新型城镇化建设、加快转变政府职能、提升国家治理能力的体制机制变革”，并提出“PPP项目不仅是一种融资模式，更是一种体制、机制和管理方式的创新”。也有专家分析认为，在土地财政收入减少、地方债受到规范等背景下，PPP项目作为化解存量债务及今后城镇化基础设施和市政公用事业建设的重要融资渠道，被各界寄予厚望。

PPP项目的推广实施打破了政府“独唱”、民资“和声”和公众“无声”的状态，而是强调政府与社会合作，强调的是发挥社会资本的作用，是发挥市场的调节机制，激发社会资本投入到公共服务事业中，形成在社会监督下的物有所值机制。PPP项目广泛实施也要求我国公共服务和基础设施建设的需求必须走稳定、持续、高效和精细的发展之路，必须加快国家治理体系和治理能力的改革。财政部财科所有关专家认为，PPP项目模式“推进现代国家治理体系与能力现代化，具有莫大意义”。实施PPP项目需要地方政府有较高管理团队和管理水平，并具有良好的政策措施导向。

一是要有强有力的政府管理能力。PPP项目是基础设施和公共服务领域建立的一种长期发展关系。在财政部出台的《关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知》中强调了PPP项目“是加快政府职能的转变、政府管理能力的提升”，要求的是“政府和社会资本按照合同办事，体现政府的公开透明和社会资本的平等参与，推动政府简政放权和职能转变，履行政府诚信和企业诚信，提升现代国家治理理念的能力和水平”。地方政府在推行PPP项目中要设立专业管理部门，强化组织保障，出台相关政策，做好项目规划和评估，加强业务指导、管理和考核，开展宣传培训等，在PPP项目规划中要有明确的项目建设要求、服务标准、支付规范、激励机制和风险控制要求。

二是要有强有力的政府财政管理能力。推行PPP项目是建立新型政府招商制度、长期预算和财政规划制度，为此必须深化财税体制改革，构建现代财政管理制度，建立中长期财政预算管理，编制完整的政府资产负债状况报告，实行预算平衡等。在PPP项目评估时要综合考虑服务规范和标准，要提出绩效考核指标项，要梳理公共服务的需求，要明确风险控制标准，要制定支付方式要求，要确立财政补贴要求和融资方案的优化等，平衡好项目财务效益和社会效益。

三是要有强有力的PPP项目实施组织能力。在PPP项目实施中，地方政府要积极吸收消化英国等国家PPP项目模式，扎实做好PPP项目前期论证工作，借鉴物有所值（Value for Money，VFM）评价理念和方法，确保PPP项目全生命周期达到预期，实现地方政府与社会资本合作模式后的服务质量提升和经营效率提高，或者项目成本的降低。

六、PPP项目实施的建议

根据财政部有关领导和专家预测，到 2020年我国城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元，也就是说，每年城镇化的融资需求大概在8万亿元左右。有专家指出，我国通过PPP项目实施，将推动使地方政府摆脱传统和粗放的管理模式，向现代管理方式上迈进，使基础设施建设模式产生机制创新、管理创新和技术创新，促进我国相关领域的投融资体制改革，最终使旧城改造、保障房建设、教育设施、医疗、养老设施等公共服务领域发挥PPP项目作用，激发社会资本的市场活力。此外，也刺激相关市场主体加快转型发展和自身改革，提升其专业能力和增强其社会责任。PPP项目实施的措施建议。

一是建立健全我国PPP项目管理体制和政策框架。据国外PPP项目实施成功经验表明，PPP项目管理应分设部门管理，项目规划、项目评估、项目实施应分设，要求有利于监督，建议发改、财政部门牵头制定PPP项目相关标准、绩效管理办法和风险控制机制和建立专业机构。政策体制框架上要求政策制定出台、政策响应实施和政策评估反馈等方面符合市场规律，政府层面要履行好职责和发挥好作用，尽快完善我国PPP项目政策体制框架，推动政府职能部门在政策实施、项目规划、审计与监管、绩效评估等方面发挥作用，与此同时，也要发挥人大、政协等机构评议作用。

二是加快公共服务和基础设施领域中PPP项目的研究，形成PPP项目智库体系。PPP项目实施较好的国家表明，普遍重视项目的预研，网罗有影响的院校、机构和著名学者参与公共服务和基础设施领域的PPP项目预研研究，形成系列研究成果作为PPP项目储备。一些金融机构也将公共服务和基础设施领域项目列为重点研究和开发，如联合国、经合组织、世界银行、欧洲复兴银行、亚洲开发银行等，为开展相关业务提供智力支撑。目前我国在这些领域的关注度底，研究成果也少。为此建议鼓励院校、科研院所和相关机构加强对公共服务和基础设施领域项目的重点研究，研究内容可涉及政府对PPP项目规划与实施机制，以及产业竞争战略、社会治理和行业公共政策等方面，为我国PPP项目推广实施实现的跨越式发展和基础设施产业的转型升级提供必要支持。

三是加快深化国有企业改革。目前，我国公共服务事业和基础设施建设存在被国资垄断，大量的公共服务业和基础设施建设、运营等被国有企业霸占，现实中民资参与基础设施的投资和经营总量较小，面对巨大公共服务和基础设施市场需求，仅仅靠民资是远远不够，而PPP项目的核心是基于基础设施资产运营和资产管理的服务，针对国资企业积累技术、人才、经验等是民营企业所望城莫及。为此，一要深化国资企业的专业化、市场化改革，提升经营能力和服务水平;二要激发国资企业的市场活力，革除体制机制桎梏，政府按约定承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，但不对债务进行兜底，在这种模式下，鼓励业绩好的国资企业转型成为PPP专业投资公司，例如信托公司等，同时鼓励实施“走出去”战略，在全国范围内参与竞争。

四是发展PPP项目咨询服务业。PPP项目涉及项目规划、项目设计、项目管理、技术支持、财会审计、法律服务、金融服务等事项，需要大量的高素质专业人才提供全方位的服务。为此，要鼓励相关咨询企服务业等向PPP项目业务领域转型和拓展。通过专业咨询服务，建立健全PPP项目全生命周期的成本和经济收益、社会效益和服务效益综合监督，实现PPP项目物有所值（PPP Value for Money）的追求。目前我国从事PPP项目咨询的专业公司数量较少，人才少，水平低，PPP项目咨询服务业规范也未建立。为此，在尽快培育本土PPP项目专业咨询公司的同时，逐步向境外的相关咨询公司开放PPP项目咨询市场，通过适度引进和嫁接，加快我国PPP项目实践水平和管理水平提升。

PPP项目是有地方政府的直接参与，使得社会资本在PPP项目中经营更加透明，其经营情况和收益情况公开透明，使得合作双方在风险分担上会更加合理，政府政策支持的朝令夕改现象将会明显下降，便于提高决策长期稳定。PPP项目中完善的经营机制，有力的保障机制，合理的风控机制和双赢利益共享机制，将为我国保险、社保等社会资本作为PPP项目的融资来源创造投资渠道。

参考文献：

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（作者单位：江苏省信息中心）