项目带动战略下的地方政府组织变革研究

[摘要]我国的快速城市化和转型发展与西方各国的自发型发展模式相比，具有典型的地方政府“项目带动”特征。截至目前已有十六个省级地方政府提出了项目带动战略，这就意味着地方政府必然面临与以往的日常行政管理所不同的各类独特性任务，因此地方政府必须通过组织变革及组织运行机制调整来适应任务结构的变化。本研究将基于“大项目带动战略”，以项目导向型组织的相关理论为依据，以“战略-结构-机制”为基本逻辑，建立起地方政府组织变革的非嵌入式二元组织结构模型，并从“资源-人员-事权”三个维度对地方政府组织运行机制变革问题展开讨论，以期为项目带动战略的实施提供有力的组织保证。

[关键词]项目导向型组织；地方政府；组织变革；项目带动战略

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）10-0088-05

一、项目带动战略：区域发展的项目导向模式

通过公开资料的检索，目前实施大项目带动战略的十六个省级地方政府包括：吉林、陕西、江西、安徽、海南、天津、黑龙江、福建、湖南、山东、山西、广东、青海、内蒙古、、广西。此外，河南、重庆等省市在旅游、农业、文化等产业发展中实施了大项目带动战略。从前期案例分析及访谈可以看出，各地在项目的选择、规划、以及实施过程中，政府的主导作用较为突出。这些项目主要可以分为四类：一类是区域开发项目，其中以各类开发区、园区、基地建设最为典型。以上海市为例，目前上海市仅在工业领域就有部级开发区9个，市级开发区30个，重点产业基地8家，各类园区96个[1]；第二类是基础设施与民生类项目，例如三峡工程、交通枢纽建设工程等；第三类是产业化项目，例如天津的大飞机、大火箭项目；第四类为大型活动项目，例如上海的世博会、海南省的博鳌亚洲论坛等。从政府项目管理组织的角度考察，目前地方政府的项目管理组织多采用管委会、指挥部等形式，虽然这些形式已具有一定的项目型组织特征，但是在开展项目管理的过程中仍存在三大问题：其一，管委会、指挥部对政府各职能部门的资源整合能力不足，无法打通部门界限为项目配置资源；其二，各个管委会、指挥部之间的资源整合能力不足，区域或职能分割界限明显，相互之间无法开展资源的协调配置；其三，管委会、指挥部的性质不明确，使其在行使职能时存在诸多障碍。如何才能使地方政府的组织模式与项目带动战略相匹配？项目导向型组织的相关理论为解决这一问题提供了很好的思路借鉴。

项目导向型组织（Project Oriented Organization）的概念最早可以追溯到1991年Gareis提出项目导向型企业（Project Oriented Company）[2]，根据他的观点，项目导向型企业是一种在复杂的环境中能够应对各种挑战并抓住机遇的组织形式，这种组织可以在正常开展运营工作的同时实施多个项目。在这一概念的基础上，西方国家的学者们又提出了项目导向型社会[3]、项目导向型政府[4]以及项目导向型国际社会等概念，并将这一组概念中的共性特征进行总结归纳，称之为项目导向型组织。[5]综合其观点，项目导向型组织是在组织结构上兼具常设性与临时性的二元组织，具有较强的多元相关利益主体协调能力，较高的从宏观到微观的项目管理能力，同时具有学习型与合作型的特征。在系列概念提出后，相关研究大体分为了三个方向：其一是对项目导向型组织的评价，Gareis等开发了项目导向型组织的评价指标体系，以雷达图的形式对英国、瑞典等国开展了系列的实证研究[6][7][8]，这方面的研究还包括美国项目管理协会（PMI）所的组织项目管理成熟度模型（OPM3），通过“最佳实践”、能力、结果和绩效指标，评估组织通过管理单个项目和项目组合来实现战略目标的能力[9]；其二是基于学习型组织的理论对项目导向型组织的人力资源管理开展研究[10][11]；其三是从更偏重于战略的角度研究如何通过项目导向型组织的建设来提升组织的竞争力。[12]国外学者的相关研究大多针对一般性组织，对政府组织的研究尚停留在“项目导向型政府”这一概念的提出阶段。从国内的相关研究来看，张康之等学者基于政府独特性任务不断增加的现状提出了任务型组织的概念[13][14]，从任务型组织资源获取[15]、组织结构[16]、组织设立到解散的过程[17]等角度开展了系列研究工作，并在此基础上对我国的行政改革提出了建议。[18]但对于任务型组织与政府常规组织间的衔接、协同等问题涉及较少。戚安邦等学者则将国外项目导向型组织的概念引进国内，并结合地方政府的实际情况开展了有针对性的研究工作[19][20]，但总体尚处于起步阶段。

综合国内外的相关研究成果可以得出一个相对完整的项目导向型组织研究的逻辑思路，即“战略规划-组织结构-运行机制”。基于上述逻辑思路，为了解决地方政府在项目带动战略下所遇到的各种问题，本文将结合各地“大项目带动战略”的实施情况，具体研究项目带动战略下地方政府的组织结构变革以及相应的组织运行机制变革路径。

二、项目带动战略与地方政府组织变革：压力、现状与问题

1.组织变革的压力：任务与组织的双重二元化

在项目带动战略之下，地方政府的工作任务日趋呈现二元化的趋势。以天津滨海新区为例，滨海新区将打好开发开放攻坚战细化为“十大战役”，涵盖功能区开发、产业结构提升、社会事业发展、生态环境改善以及人民生活水平提高等众多领域。[21]这就要求地方政府应当具备更为丰富的管理各类项目的经验，并通过主动调整组织结构来适应这种二元化的管理需求。[22]通过对地方政府两类不同类型的任务，即常规性任务与项目之间特征的比较分析可以看出，项目是有别于地方政府常规性任务的“新”任务。根据两类任务的不同特性可以进一步对其相应的组织特征进行分析，根据分析的结果可以发现两类不同任务所要求的组织特征具有显著差别，也就是说地方政府任务的二元化决定了地方政府组织也应当是二元化的，如表1所示。

由表1可以看出，在传统组织中，地方政府强调的是通过条块间分工的方式完成各种政府职能。然而这种条块分割的组织在执行独特性任务的过程中存在着资源配置壁垒高、权力集中、决策过程缺乏快速响应机制、组织间横向沟通协调困难、人员构成相对单一等问题，从而使得传统政府组织无法很好地管理各种项目。

2.组织变革现状：项目导向的横向型组织结构初露端倪

各地方政府在对各类项目进行管理的过程中，已逐步开展了对传统条块分割的组织结构的变革工作，使地方政府的项目管理组织初步具备了横向型组织的特征。目前较为典型的横向型组织模式有两种。第一，管委会+开发公司模式。以各类园区建设为例，其管理与开发多采用这种模式，管委会的机构是根据各类园区的需要设置的，所需人员是通过从各职能部门抽调的方式获取的。管委会作为地方政府的派出机构，对该项目的实施行使管理职能。可见管委会是由传统政府组织机构通过跨部门协同方式所组成的横向型项目组织。在园区建设过程中，管委会进一步打破政府组织边界，与开发公司开展横向协同，共同完成区域的开发任务。第二，指挥部+建设投资公司模式。以各地重大基础设施建设工程为例，地方政府根据某一基础设施的性质、选址等特征成立由相关部门领导共同构成的指挥部，负责对工程的实施开展综合协调，而具体建设工作则采用代建制，由建设投资公司代行业主职能，并进一步通过招投标方式使各个设施、施工主体参与到基础设施建设中来。通过这种模式，实现了地方政府部门间以及政府与市场主体间的横向协调。

3.组织变革存在的问题：组织结构与组织运行机制尚不健全

在实施项目带动战略的过程中，由于地方政府的组织结构与组织运行机制不健全所带来的问题突出表现在如下三个方面：其一，项目组织性质不明确导致其数量有增无减。以各类园区管委会为例，作为地方政府派出机构的管委会，其职能主要为该区域的开发、建设及制定产业目录并实施招商引资等，也就是说管委会的职能主要集中于该区域的建设期。但由于管委会的性质不明确导致其缺乏退出机制，因此管委会往往具有成为一级政府的倾向，从数量与规模上均呈现有增无减的特征。其二，横向协调能力不足带来资源浪费。各个项目之间、项目与政府各部门之间以及项目与相关企业间的定期沟通协调机制不足，使得项目管理组织成为相对独立的“孤岛”，甚至出现为争夺资源而展开恶性竞争的现象。项目范围内的“保护主义”导致资源配置的不合理，并使这些项目与地区的总体发展之间相互促进的作用未能完全发挥。其三，项目组织成员单向流动导致积极性受挫。项目组织的主要职责是在项目实施过程中实行集中管理，因此项目组织应当在其使命完成后宣布解散，所抽调人员回归原单位继续任职。然而从前期调研结果来看，项目组织所抽调人员一旦离开原单位就很难回归，人员的单向流动现象普遍，从而使项目组织成员的工作积极性受挫。由此可见，应充分结合大项目带动战略的特征对地方政府的组织结构与组织运行机制加以调整，从而有效解决上述问题。

三、项目带动战略下的地方政府组织结构变革：项目导向型组织

1.地方政府项目导向型组织的结构：横纵结合的非嵌入式二元组织

根据PMI以及不同学者对项目导向型组织的定义，结合我国地方政府组织的具体特征，着眼于更好地完成地方政府的各种常规性与独特性两类任务，可以对地方政府项目导向型组织的基本模型加以勾划，如图1所示。

在图1中，虚线代表地方政府的组织边界，在地方政府组织中，白色框所表示的是传统的条块分割的政府组织，灰色框所代表的是项目型组织。其中除了项目管理办公室应为常设机构，负责协调和统一管理各类跨组织项目外，其他四类项目组织均为临时性组织，为项目的实施而组建，在项目完成后即宣告解散。

在四类项目组织中，除部门内部项目组织不需要开展横向资源配置外，其他三类项目组织均呈现出典型的横向型特征，即需要开展跨部门甚至是跨越政府边界的资源配置工作，包括人力、财力、物力等。项目组织将根据项目的需要确定所需资源，并由该项目组织以及项目管理办公室联合协调资源的配置。以人员配置为例，当某一政府公务员被抽调到某一项目组织时，其在该时间段内将只接受项目经理的领导，从而避免双头领导带来的各种弊端。因此传统组织与项目组织之间是相互独立的，即“非嵌入式二元组织”。需要说明的是，对于原单位确需补充人员的，可通过聘用制的方式招募临时性雇员。

在项目组织中，项目经理是项目的主要责任人，项目经理的选任将以“专家技能”为首要条件，而非以行政级别为标准。在跨越政府组织边界的项目组织中，项目经理可以由政府公务员担任，也可以由企事业单位、NGO或专家担任。

项目管理办公室主任应由该地方政府的副职领导担任，使其从行政级别上高于各职能部门，从而使其在协调跨部门资源配置的过程中能够更为有效。项目管理办公室将根据项目的需要，以不同方式、不同程度参与到项目实施与管理过程之中。对于自运行机制顺畅、资源配置到位的项目，可以采取备案与登记的方式进行管理，而对于协调难度大、资源配置不足的项目则需要项目管理办公室以项目专员、联席会议等深度嵌入的方式进行跟踪管理。

2.地方政府项目导向型组织的特征：柔性化、开放化与网络化

第一，柔性化。可以通过横向组织联系，在项目实施过程中避免传统组织各自为战的局面。实现以项目方式整合资源，避免重复性工作，发挥基于项目的规模经济效益，从而提升地方政府适应当前经济社会快速发展变化的能力。项目团队成员在项目存续期间为项目服务，当项目完成后，返回原部门。既避免了因临时任务而增加常设部门给政府带来机构膨胀的问题，同时也解决了传统组织不具备项目管理能力的问题。

第二，开放化。项目导向型组织可以有效打破地方政府组织的界限，使各个政府部门具有开放性，同时也使地方政府对于整个社会具有开放性。在对某一项目进行管理的过程中，不仅可以打破政府部门的界限开展资源配置与协作，更能够充分调动企事业单位、NGO以及公民个人的力量，真正做到“开门”办公。

第三，网络化。通过项目导向型组织的建设，可以有效地整合政府部门与各类社会力量，强化相互联系，从而形成一个广泛联系的网络，并且以项目的形式调动并组织网络中的各类资源，从而避免“碎片化”带来的政府对独特性任务的管理能力不足的问题，提升地方政府的服务能力与执政水平。

四、项目带动战略下的地方政府组织运行机制变革：一个三维的分析框架

1.资源配置：项目导向的资源配置方式

传统的地方政府组织模式中，资源配置的方式是基于条、块的结构化资源配置方式，从而使资源被分割为小的单元并被不同的条、块组织所掌握。由于资源的“所有”关系相对明确，使得各层级与部门容易产生保护主义。因此为某一项目的实施而开展跨部门的资源配置往往存在较大障碍。

在项目带动战略下，各类项目的实施对于地区发展将具有战略性意义，因此项目导向的资源配置原则是优先保障项目的资源配置，包括人力、财力和物力。对于项目的人力资源配置，应当以项目的需要为优先序列，从相关部门抽调人员共同组成项目团队；对于所需财政资金，可以使用项目独立预算方式，由项目团队直接从地方财政列支，并由地方政府的项目管理办公室负责监督与统筹；对于物力资源，可以通过建立“公物仓”、区域资产数据库等方式将所有部门及社会主体的各种物资集中管理，优先保证项目使用。

2.绩效评价：双轨制的评价与晋升机制

我国各级地方政府均已建立起一套相对规范化的公务员评价与晋升制度，但这种评价与晋升往往是基于常规性组织的。从我国目前的实践来看，针对项目的评价与晋升机制不足。这就使项目组织成员在绩效评价与晋升中面临十分尴尬的境地，从现状来看，我国项目组织成员的晋升往往有两种选择：一是回原部门并按照原部门的要求进行考核与晋升，二是设法将其所服务的项目组织变为地方政府常设机构，从而在新机构中获得晋升机会。这两种用常规考核方式考核项目成员的办法对个人和地方政府均存在负面影响。对于个人而言，虽然在项目中做出了突出贡献，却无法满足原有组织的晋升要求，甚至在项目结束后，由于原有部门的职位已另有他人而造成“无位可归”的局面，导致政府公务员不愿为这些具有战略性意义的项目服务；对于地方政府而言，为了创造更多的晋升通道而将很多项目团队型的临时组织设立成常设机构，“因人设岗，因人增加机构”，将使地方政府的规模不断膨胀。

因此在项目导向型政府组织中，应当实行双轨制的评价与晋升机制，对于在项目团队中工作的个人采取基于项目的考核方式、薪酬制度以及晋升机制。具体来说，项目的考核方式应当采用基于目标实现程度和团队协作能力的考核体系，而不是基于岗位职责的考核体系；在薪酬方面，由于项目工作的复杂性和风险性，其薪酬体系可以考虑年薪、项目奖励等方式，总体上，其薪酬水平应当略高于当地公务员的平均薪酬水平；在晋升机制方面，应由地方政府项目管理办公室对其项目管理的资质进行认定，并对应政府部门中的相应级别，在其返回原单位后应享有相应待遇与晋升机会。通过上述方式，能够尽可能保持双轨之间的相对均衡与公正。

3.决策方式：差异化与多样化的决策团体构成

决策团体的构成与组织结构之间的关系十分密切，传统的地方政府决策团体构成是基于层级与职能的，人员相对固定的。这种结构化的决策团体构成与行政管理、行政审批等常规性工作的匹配度较高。但对于各类项目而言，由于任务本身不属于地方政府结构化框架范围之内，因此其决策往往无法与组织结构的现有框架相匹配。这就迫使很多决策必须提请组织高层做出，决策时间被迫拉长，这与许多独特性任务的时间紧迫性之间产生了强烈的冲突。

在项目导向型组织中，项目的决策将由项目团队完成，并且决策团体的构成与层级、职能之间不具有必然联系。在项目决策的过程中，可以根据决策事项的需要，基于“专家技能”选择由项目团队中的不同成员独立或共同决策，以满足项目的时间以及独特性的要求。决策团体层次的差异化和构成的多样化可以提高组织的快速响应能力，通过不同层级决策者对本专业领域的了解来提高资源整合能力和科学决策能力，并通过使组织成员能更多地参与组织决策以加强团队成员的合作能力。

五、结论

通过对地方政府所面临任务的二元化趋势进行分析，可以清楚地看到其对地方政府组织结构和组织运行机制的二元化需求。而项目导向型组织结构能够与二元化的任务形成高度匹配关系，从而成为地方政府组织变革的可行路径之一。然而组织变革绝不只是组织结构调整，需要在组织结构调整的基础上进一步调整和理顺组织运行机制。对于具有柔性化、开放化、网络化特征的项目导向型组织结构而言，应当从“资源-人员-事权”三个方面调整组织运行机制，以配合组织结构的变革，最终形成“战略-结构-机制”的统一整体，为项目带动战略的实施保驾护航。

从地方政府组织变革的路径来看，首先应当从观念的转变着手，改变传统政府组织的刚性组织结构、资源的部门本位主义、基于科层制的官本位等观念的束缚，在地方政府内部形成更为开放、灵活、柔性的组织变革观念。在此基础上进一步开展“1+3”的地方政府项目导向型组织变革。其中，“1”为组织结构变革，主要内容包括：设立项目管理办公室，明确项目组织在地方政府组织中的临时性组织性质，建立起完善的项目组织组建、运行及退出制度。“3”为组织运行机制变革，其内容则主要包括：开展基于项目的资源配置、创新与完善双轨制的评价体系与多通道的晋升机制以及采用基于专家技能的目标导向型分权决策方式，通过系统的组织运行机制变革，将二元的组织结构有机地整合起来。上述变革将在充分保障个人与组织发展的同时，更有力地通过推动区域大项目建设的方式加快地区发展方式的转变，并为本地区未来的可持续发展提供更为强有力的动力和保障。

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（作者：南开大学政府管理学院讲师，天津300071）