控制性详细规划编制若干问题的理性思考

摘要:结合规划设计和管理的实际,思考实际工作中控制性详细规划编制过程争议较多的问题,积极探索如何合理地编制控制性详细规划,增强其可操作性。

关键词:控制性详细规划;控制图则;土地使用兼容性:容积率

中图分类号:TU984.11+1

文献标识码:A

文章编号:1008-0422(2010)05-0099-02

2005年,中山市就开始了全市控制性详细规划的全覆盖工作,至2008年年底,中心城区和中心镇的编制覆盖工作基本完成。通过组织编制控制性详细规划这项工作,我们进一步了解到规划管理中有法可依的根本问题。在规划选址、确定规划设计条件、修建详细规划和建设方案审查等阶段,均严格按照批准的控制性详细规划开展工作。同时,以控制性详细规划所确定的指标体系,科学合理地确定了土地开发强度,并在土地公开出让过程中发挥了极为重要的作用,促进了土地出让的公开、公平、公正,而且推动了土地的集约利用,使城市规划作为公共政策的作用得到了充体现。

控制性详细规划是城市建设用地管理的一项重要依据,对于规划工作者而言,控制性详细规划是相当熟悉的。在控制性详细规划中,我们对建设用地各个地块制定了许多指标的相关规定,有强制性的,也有指导性的,有刚性的,也有一些是弹性的。可以说,土地使用的弹性指标从一定程度上体现了城市用地规划的灵活性要求,在规划实施与管理的实际工作中,由于规划区地块具体情况各有差异、开发建设条件复杂多变、土地使用权属变更等不确定因素,导致土地最终使用性质有可能要调整和变更。调整和变更的依据、宽容范围等这些问题是城市规划管理人员经常碰到的难题。现在随着中山市控制性详细规划覆盖工作的完成,我们不得不面临大量的调整工作。这些调整一部分来源于规划地块的预期目标无法实施和操作,另一部分则来源于市场经济带来的不确定。我在日常的规划设计和管理中就经常碰到如何实施控制性详细规划的困扰,对此也产生一些尝试和思考。

1　控制图则需要深化和补充的问题

由于控制性详细规划没有年限,也就是说规划目标可以是近期的,也可以是远期的。往往我们的规划都较为理想,那么对于现状的东西,怎样与规划衔接?规划的目标如何才能落实?这些都存在矛盾和争议。例如在一个经济较为落后的镇外缘地区,我们规划了一块完整的公共绿地,但是现状该地块沿街有一些民居和商铺,一般传统做法是我们在控制图则中直接规定了整块公共绿地的指标,对现有的民居和商铺却没有实施指导的建议。其实政府尚未有足够的财政支持,而且又处于外缘区域,该绿地的实施可谓是遥遥无期,现状的民居和商铺却需要使用,但是按照我们的控制性详细规划,这些民居和商铺新的修缮和报建都不能进行了。我们认为,一个具有可操作性的规划就要考虑这些问题,可以有不同的做法,要不这个公共绿地就要避开这些民居和商铺,要不就要深化和补充控制图则,说明政府没有确定意图要建设这块绿地之前,控制图则就应该说明在现有规模和界线的范围,允许民居和商铺进行哪些修缮和报建,这样既可以解决日常的纠纷,也可以保证日后政府要实施规划之时,不增加建设公园的成本。

另外,中山市现在开展控制性详细规划编制的初期,城市设计并没有同时跟进,尤其是城市重点地段也没有开展这个相关工作,导致单独编制完成的控制性详细规划对城市形态指导意义和控制作用并不明显。即使在开展控制性详细规划编制的中、后期,对一些编制了城市设计的地区,城市空间形态的要求也未能在控制性详细规划层面得到完全落实。城市设计的要求没有细化落实到法定规划层面,是专项规划编制意义的一种缺失。因此,我们在控制性详细规划编制调整的时候,对涉及的城市设计要素,必须作进一步的细化和落实,以保证重要城市公共空间的环境品质。

2　土地使用兼容性的分析判定

对于规划师来说,每个人在做规划的时候,都是立足法律、法规进行方案或受其约束,往往都要合理地安排各种城市用地,但是这样的合理规划在现实中却显得孤立无助,面对各种利益主体的博奔和各种复杂的突况,规划师不得不做出调整和让步。由于土地使用兼容性存在许多不足,因此在实施上也带来了不少困扰,甚至在管理中产生一些漏洞。

2.1　土地兼容性的困惑

2.1.1　法律地位不清,体系不全

目前现行的城市规划相关法律、法规和技术标准、规范中,对于土地使用的兼容性控制并没有明确的说法,兼容性的问题一直也没有在规划编制、实施与管理等阶段得到应有的重视。无论总体规划、分区规划,还是控制性详细规划,仅仅强调的都是分区、土地性质和控制指标,很少提及土地使用的兼容性控制。控制性详细规划编制阶段虽然较为重视建设用地性质、使用强度和空间环境的控制,但是至于如何进行土地使用的兼容性控制并没有深入研究,仅仅以“适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型”来体现。

2.1.2　土地使用兼容性的确定缺乏操作性

土地使用兼容性的确定仅仅是技术性,一般是由设计人员在规划编制过程中单独予以规定,考虑难免带有片面性和主观性。在编制控制性详细规划的时候,规划师在确定兼容性时只是简单地制定一个兼容性表格,说明了地块内可以兼容哪些性质的用地,但是并没有给出哪些用地组合是最佳的,或者哪些用地虽然可以兼容但并不是最佳的,实际上并没有达到预想的要求。而现实情况是,这种兼容性的确定不应该由规划人员来确定,而是留给市场,在实际的实施过程中决定哪种用地的模式是最合理的,规划人员只需要给出指导性意见即可。

2.1.3　现行的土地使用兼容性规划管理的随意性过大

在通常的土地使用兼容性表中,有一种情况要求城市规划管理部门根据具体条件与规划要求确定是否允许土地使用兼容。它没有单一的、明确的决策标准,决策难度较大。正是这种情况,由于缺乏明确量化的决策依据,管理者较难准确做出科学的判断,以致随意性较大,很容易受某些利益驱使或权利左右而决策失误。

2.2　土地兼容性的正确认识和完善

首先,建议在控制性详细规划中,要根据规划地块的具体环境条件,补充对每个地块的土地使用兼容性规定,包括与其兼容的土地性质、容积率、建筑密度、建筑限制高度、绿地率等指标允许的调整幅度。这样做虽然会大大增加规划的复杂性和工作量,但能促使规划设计人员从较大的地区范围、多角度、比较深入细致地去研究控制指标制定的合理性与弹性,而不是按土地使用性质与一些指标控制的常用值来轻易套用确定。

再者,规划师引导规划,却是市场决定规划。规划师的局限性导致了对一些问题的判断会有偏差,但是也不能否定规划师在城市规划中的积极作用。因此对于某些拿不准的用地,规划师在提出合理方案的同时。也要考虑到让方案在市场的作用下进行自身优化。规划师在编制控制性详细规划的时候就是要在保证强制性指标的前提下,如何定好一些灵活性的“格子”,让不同的利益集团协商决定该在“格子”里填上什么。

3　容积率调整问题

控制性详细规划的调整最为突出的反映为容积率指标的调整。一般来说,容积率指标的调整都是调高而不会是调低。容积率的调高直接导致地块建设规模的增加,并最终带来居住人口增加,交通压力增大和人均公共设施水平下降的结果。从维护规划的严肃性出发,这种调整是相当慎重的,但是,是否一味否定呢?其实,调高容积率在一定程度上有其合理性,但前提条件不是不加限制地调整。那么规划编制上就应该有相应的思路,控制图则也应该给予相应的思考,容积率的调高必须在公共设施的配套上有所付出,以抵消调整带来的不利影响。

当前,快速发展的新形势对控制性详细规划编制及管理工作提出了更高的要求。一方面要强调控制性详细规划的强制性,另一方面又必须注重控制性详细规划的适应性。规划师在面对城市规划的变化,面对各种各样问题与矛盾的时候,不可能做到准确。既然如此,那么在进行城市规划编制时就应该多考虑如何增加规划的灵活性,让城市自己决定自己的命运。规划工作者也只有孜孜不倦地积累经验,不断思考日常工作中碰到的问题,才能赋予规划成果更多的可操作性和实用性,和谐不单是要求编制的成果规范合理,更重要的是能把合理的规划转化成实施和建设的行动指南。