新农村建设视角下双层经营体制健全和完善

建设社会主义新农村是在双层经营体制在我国农村改革实施了20多年的前提下提出的新的农村经济发展战略目标，这一目标的实现需要在继承和发展双层经营体制的基础上完成。因此，建全和完善双层经营体制乃是建设社会主义新农村战略所需。

一、我国双层经营体制实践的基本状况

(一)双层经营体制的基本涵义

所谓双层经营，是指家庭分散经营和集体统一经营相结合的一种经营模式。它是一种适合中国农村改革之需，推动中国农村经济大发展的经营体制。这种经营体制是在打破了原来的集体所有、集体集中统一经营的体制之后而建立的。是一种新型的经营体制。之所以说它是新型经营体制，就在于它是双层经营。这一体制是以家庭分散经营为基础的，仍然是集体集中统一经营条件下的一种经营体制。双层经营体制就是家庭分散经营层次和集体统一经营层次的有机结合。缺少了任何一方，都不能构成双层经营。否定了家庭分散经营层次只会是向旧体制的回归；而否定了集体统一经营层次。只能是小生产的再现，也会阻碍家庭分散经营的发展。因此，实行家庭联产承包责任制，一开始就没有否定集体统一经营层次，而是要同时充分发挥农户承包经营的积极性和集体统一经营的优越性。

(二)双层经营体制在我国实践中存在的问题

自我国20世纪80年代初农村经济体制改革以来，双层经营体制已有20多年的历史，也表现出了一系列问题。如：家庭分散经营的不稳定，分得过了头，统一经营层次薄弱，不该统的统得过了头。这些问题产生的原因是多方面的。从表层来看，主要表现在：第一，大部分地区承包土地基本上是以人口或主要按人口平均承包。土地经营规模偏小，既使土地难以得到高度。合理的利用，又在一定条件下影响了生产技术的提高。第二，部分农民将土地经营权的回归看成是土地的个人所有，以致出现撂荒，随意挖地改造，乱建房和建企业等。第三，部分地区在平分土地时将已经形成生产力的生产资料都分掉了，基础设施不同程度地遭到损坏。第四，大包干虽是“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”，但实际上部分村级集体组织由于组织涣散，以致村集体经济组织没有提留，集体成了一个“空壳”，无力扩大再生产，为家庭分散经营提供社会化服务。第五，农民长期缺少“合”的意识，而高度集中统一的又给农民留下了痛苦的阴影，因此。很大部分地区不仅“分”得彻底，而且在统一经营的环节和项目上又没有及时地组织，社会化服务滞后，基础设施老化，不适应农业和农村经济发展的需要，严重影响了农业和农村经济的发展。第六，农村改革之初人们曾一度对农业的发展过于乐观，加上农村发展的好形势的确掩盖了发展中的深层次矛盾，导致国家投资相对减少，有些改革和发展的政策没有真正落实，加上非农产业效益较高，农民经营农业的积极性下降，这势必影响到农业发展的后劲。第七。工农业产品价格剪刀差扩大。农民收入增长缓慢、停滞甚至在趋于下降，使不少素质高的农业劳动力外流，导致从事农业的劳动力素质下降。第八，由于国有企业特别是国有大中型企业效益不高，城市经济发展波动太大，从更深的层次上影响了农业和农村经济的发展，如限制农村剩余劳动力向城市转移，影响了以工制农和以工建农。影响了农村市场的发育等。

二、现行双层经营体制给社会主义新农村建设带来的障碍

(一)集体所有权的不完整和所有权对经营权的不断侵蚀，造成农民承包权的不稳定和经营权的不充分，从而阻碍了农业生产的进一步可持续发展

我国的地权关系不仅涉及集体和农户，还涉及国家。国家对农地收入的定额征收、对农地的征用、对农产品规定的一些限制性政策使得许多农户认为土地不是集体的而是国家的，类似于土地产权三级所有。国家权力的延伸使集体产权排他弱化，造成国家对集体所有权的侵蚀。农村根据其所有权对其内部土地的分配、调整、土地用途的转换及土地负担的调整享有决定权，这些权利在法律上没有明确的界定，受各地不同的资源禀赋条件和社区社会经济状况的影响显得十分复杂。存在着较大的伸缩弹性。另外。虽然中央政府一再强调稳定农民的土地承包权，但土地集体所有赋予村内部每个合法成员平等的拥有村属土地权利，引起一些地区的分配随人口的变化而频繁调整与变动。“社员权”和稳定承包权之间存在一定程度的矛盾。同时。由于级差地租的存在，土地承包费用的度量也比较困难。土地承包权、承包期限、承包费用的变化和对农户经营方面的一些限制，使农民的经营权不断受到侵蚀。这样对稳定农业生产持续发展是很不利的。

(二)产权结构所固有的缺陷引发了利益分配结构的不合理

这种分配的不合理极大地阻碍了农村经济的持续发展，也极大地影响到农民生产水平的提高。特别是在村级民主管理问题上起到了极大的反作用。

双层经营体制要求农民必须“交够国家的、留足集体的”，因此。在土地分配中首先保证了国家利益的实现，具体实施办法是根据农户分得土地的多少和级差地租的大小来分摊原来由集体承担的粮食征购任务。使国家利益得到保障。但集体应该留多少。留了干什么。从一开始就没有很清楚的界定。在组织结构、组织职能和客权安排构造上，农村基层组织被赋予行使对土地的所有权职能，对村的管理职能和社区社会经济发展的服务职能，并直接受乡政府的管辖，这就使乡村两级组织向农民征收费用具有合法性，使集体利益得到了来自权利的保障，却没有受到收益边界的约束。加之集体的服务功能同样缺乏根本保障，所以在劳动生产率本来就偏低的农村。农民所获“剩余”极少。很多地区甚至出现了负收益，而农产品较低的收入需求强性、农业生产本身的不稳定性以及较高的自然和市场风险，则再度降低了农民利益的保障，致使农民增收越来越困难。民主管理由于产权结构的缺陷而名不符实。所有这一切都是对社会主义新农村建设布局下的层层障碍。

(三)由于农业产品剪刀差的拉大，城乡差异越来越大，致使农村强劳动力大量流向城市，从而引发现有农业生产更加无力，新农村建设的主体缺位

社会主义新农村建设的主体应该是农民，特别需要大量素质较高又是强劳动力的农民，如果离开农民的参与，社会主义新农村建设也只能是一句空话。然而近年来，由于工农产品剪刀差的不断扩大，城乡之间的差别越来越大。致使大量的农民。特别是具有较高素质的强劳动力大量涌向城市，弱化了农村劳动力的势力。加之村级组织涣散，扩大再生产的愿望几乎是零。因此，也程度不同地直接影响到农村的发展。这与社会主义新农村建设的目标要求是格格不入的。

三、完善我国现行双层经营体制，为社会主义新农村建设扫清障碍

(一)完善我国现行双层经营体剥首先

要完善家庭联产承包责任制

1，实行农村集体土地按类分级所有，明确所有权代表，强化所有权职能

目前，我国土地集体所有制存在的主要问题是所有权代表和执行的界限和地位还不明确，所有权职能没能很好地发挥作用。因此。必须把农村集体土地所有权进行具体划分，交给特定的所有权代表执行。具体作法如下：

(1)乡镇政府所在地的小城镇建设用地归乡镇人民(包括居民和农民)集体所有。由乡镇政府代表所有者行使土地所有权。

(2)乡镇政府所在地以外的其他农村集体土地，包括农地、宅基地和“四荒”土地，归行政村或村民小组全体人民集体所有，由村民委员会或村民小组代表所有者解放土地所有权。

2，在明确村民委员会(或村民小组)所有权的基础上，完善联产承包责任制，促进农地使用权流转和集中

(1)严格承包合同管理，强化所有权约束，消除农户的土地产权幻觉。目前农村出现的浪费耕地。粗放经营等现象主要是因为缺乏所有权对承包者的有效约束，农户按照承包合同耕种责任田，特别是完成产量意识强，而且还形成了一种产权幻觉，似乎承包土地会演化为私有土地，因而即使不继续从事农村生产，也不肯放弃。所以，承包合同要进一步明确承包者的责任，规定产量指标，对不能完成承包合同的，要依法终止，收回土地使用权。不愿继续承包经营的，也可随时将土地退还所有者。这样。就可在承包环节形成农地使用权流转和集中的机制。

(2)鼓励承包者对土地进行长期投资，允许承包者出租土地使用权。造成目前农业后劲不足的一个主要原因是农业生产者缺乏对土地收益的长期预期，不愿进行农田基本建设等长期投资。为此，应当在适当延长和稳定承包关系的基础上，允许承包者出租农地使用权，以便获得土地投资的报酬。这样就可以在使用环节中形成农地使用权流转和集中的机制。

(3)逐步改变社区内分配承包制，推行社会化竞争承包制。家庭联产承包制的一项重要功能是保障农户就业和基本生活资料来源，因此必须以按入口和劳动力平均分配的方式把土地承包到户。现在要将土地作为就业和生活保障的功能逐步弱化，应在全社会范围内引入户。现在要将土地作为就业和生活保障的功能逐步弱化，应在全社会范围内引入竞争机制，根据承包者的经营能竞争机制，根据承包者的经营能力和规模利用要求，采取招标方式选择承包者，尽量使土地集中连片，促进适度规模经营。允许农民跨地区承包，鼓励工商企业投资和经营农业，这是促进农业企业化、产业化的重要手段。

3，全面推行各类乡村非农建设用地和“四荒”土地有偿使用制度，培育集体土地使用权市场

(1)参照城市国有土地有偿使用制度，实行乡镇集体土地有偿使用制度。根据现行体制，农村集体土地使用权不能进入市场，国家对乡镇非农建设用地实行统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理的“五统一”改革。笔者认为，这“五统一”是完全必要的，但没有理由必须由国家去执行，乡镇政府最有资格和能力完成小城镇用地的“五统一”管理。事实表明，当地政府才是土地所有权的执行主体。因此，对乡镇集体的非农建设用地，应允许乡镇政府作为所有权代表出让土地使用权，并允许集体土地使用权进入市场流转，

(2)农民宅基地实行长期租赁使用制度，每年按占地面积收取宅基地使用费。推行宅基地有偿使用制度，可体现集体土地所有权，形成一定的经济约束机制，与现有行政控制机制相配合，更有利于控制乡村居住用地膨胀。收取的宅基地使用费要求专款专用，用于村庄改造和基础设施建设，为乡村居民点现代化积累资金。

(3)农村“四荒”土地使用权实行有偿使用制度，农户、联户或其他单位均可依法取得“四荒”土地使用权，在使用期限内可以继承和转让，使用期满后可续期使用。

4，加强农村土地管理，规范国家对农村集体土地产权的约束和限制。

在现阶段，着重解决好以下几个方面的问题：(1)约束征用权。要严格土地征用管理，坚决制止地方政府在经济利益驱动下多征多占的倾向。(2)强化规划权。各级土地利用规划要科学合理，并以法律手段加以执行，不得随意更改。(3)尊重土地使用权。对于符合土地利用规划和有关法规要求的土地经营使用权，不得行政干预。要制止乡村政府违背土地使用者意愿按土地非农化或占有耕地建设各种基地。(4)严格控制土地“农转非”，要控制小城镇建设用地、乡镇企业用地和农村宅基地的规模。(5)控制地价和地租，对农村集体土地在征用、发包、出租、出让和转让等环节中表现出的地价和地租要进行规制和管制，特别要控制征地价格和农地承包费的过快上涨。

(二)进一步健全农村社会化服务体系

在社会主义新农村建设过程中，双层经营体制还需要进一步完善，这包括家庭联产承包经营和集体统一经营两个层次的完善。然而，积极发展社会化服务体系。是强化、充实集体统一经营的重要方面。是深化农村改革的重要任务，是促进农村经济发展的一项战略措施。因此，必须强调以下几点：

1．统一经营的核心是牢固树立社会化服务

众所周知，双层经营指的是集体统一经营和家庭分散经营。它是以集体所有制为依据，家庭分散经营为基础，提高经济效益、发展农业生产力为目标的新的经营体制。其基本特征就是家庭分散经营是在集体统一经营的前提下进行的，集体统一经营是以家庭分散经营为基础的，两者取长补短。互相依存，互相促进。但是，随着农村生产力的发展，农民家庭作为从事商品生产的实体。开始面向市场。根据市场的需求进行经营目标决策。资源开发利用、生产和销售。这就迫切要求建立一个比较完善的生产服务体系，帮助解决单家独户在发展商品生产过程中所遇到的各种困难。因此，集体经济组织必须适应农村产品生产发展的需要，把集体统一经营的重点转移到为广大农户提供社会化服务的轨道上来。促进农村商品生产的发展。

2．要促进农村社会化服务体系首先要观念更新

这里所说的观念更新，包括服务者和被服务者两个方面。对服务者而言。首先是政府管理部门要观念更新，只有政府管理部门观念更新了，其政府管理部门的职能才能发生根本转变；对被服务者来说，主要充分认识到农民及其家庭所得到的服务。其中观念服务最重要。

集体经济的统一经营，过去是忽视了，现在必须明确经营什么，怎样经营。这其中就是一种观念的不断更新。我们一定要通过服务。把分散的家庭经营从产、供、销的服务体系上纳入社会化大生产的轨道上来，纳入到整个国民经济的运行体系中去。只有这样，农民才能安心生产，响应党的各项方针和政策，从而最大限度地调动和保护农民家庭经营的积极性，并充分发挥各种合法经营的积极性。实现规模经营，提高规模效益。

历史经验表明，大规模地自上而下强行地去建立任何一种合作经济组织都是

难以成功的，相反还会加深农民的反感情绪和恐慌心理。若政府各级管理部门的职能发生根本转变。能想农民所想。做农民所做，真正服务于农民，农民还是很欢迎的。这就要求各级政府要从大局出发，审时度势，因势利导创建社会化服务组织。引导农民走向市场，树立市场观念。以市场为导向，搞好农业商品化生产。

3．在社会化服务的内容上要求实现系列化目标

社会化服务是一个复杂的系统工程，不是追求单方面的服务，而是一个系列化服务，系列化服务的是建立主要根据服务范围、按服务项目、环节进行分类排列。以确保服务的连续性。不断提高服务水平。

系列化服务主要包括：(1)服务客体系列化，包括农、林、牧、渔、乡镇企业、家庭经营、个体经营和雇工经营等。(2)服务主体系列化，这包括政府各级管理部门和组织。如：农村供销化、农业植保部门、农村信贷部门、科技服务部门等。(3)服务项目系列化，包括提供信息、物资、技术、良种、资金融通、农产品加工、产品销售和管理咨询等。(4)服务过程系列化，包括产前、产中和产后服务全过程。通过各种服务纵横交错，形成一个系列化的服务体系。

4．在农村社会化服务的组织上要实现网络化

健全农村社会化服务体系，没有相应的社会化服务的组织，是难以得到服务保障的。因此。要求建立起多层次、多功能的社会化服务组织。

(1)在组织建立的类别上。大体分两种类别建立：一是由原来政府机构的有关经济技术部门退同政府序列，演化为农村社会化服务的经济实体，或者由政府出面建立服务组织：二是农民自己组织起来的专业经济合作组织。这两种类别是建立农村社会化服务组织的两种最佳方式。

(2)在组织建立的层次上，县级社会化服务组织是农村社会化服务的中枢，是城乡的结合部、客观和微观的结合部、条条块块的结合部，就社会化服务而言。它对基层服务组织起到客观指导和示范作用。通过它把国家的方针、政策传达给乡、村。并结合本地的条件，创造性地执行；相对于乡、村。它拥有现代商品经营的管理人才和科学技术人才。拥有生产、物资、仓储、信息和销售等条件，凭借科技和经济实力。指导基础组织的服务。或直接以试点的形式服务于家庭经营。乡、村服务组织的建立和社会化服务体系的健全是重点。强化乡、村服务组织的职能，既是完善统分结合的双层经营体制的主要环节，也是发展农村商品经济的迫切需要。

(3)在建立服务组织的形式上，坚持灵活多样的专业化服务，不断拓宽服务范围。要根据农户的经济状况及生产经营项目等实际需要，采取分类指导的原则，如有些服务是农民的共同要求，有些服务项目是部分农户的共同要求，有些服务项目是特定经营农户的要求，必须因户制宜，分类服务。

(4)在建立服务组织的利益关系上。要树立服务组织的根本宗旨是服务，是为了农村经济的发展，为了社会主义新农村建设的目标实现。所以应切实做好服务主体与被服务主体之间的利益协调关系。当然，提倡有偿服务是必要的。但是在利益分配上一定要协调统一，要切实树立“农业发展我发展，我与农民共兴衰”的思想。要知道“让利都得利，争利都没利”的历史经验的总结。

建立农村社会化服务组织，健全农村社会化服务体系。要因时因地制宜，一切从实际出发。不要一哄而起，光图形式，做表面文章不行，切记不能以服务为名。变相加重农民负担。

(作者单位：中南财经政法大学经济学院)