从多元主体到程序分工:公共服务供给网链化模式的生成逻辑

[摘 要]从宏观视角来看，公共服务供给是在多元主体平等协商、合作互惠的网络中得以实现。从程序分工的微观视角来看，公共服务供给的过程实际上在多元主体内部乃至跨主体之间发生了多个环节的外包与转移、分工与协作，形成了诸多制度供给的“服务供应链”。在服务供应链中既包括服务规划者与生产者相分离而进行的初次分工，也包括服务生产者内部的再次分工。然而任何组织都只能在服务程序中的某些环节拥有优势，只有网链中的各组织在优势环节上展开合作，才能取得整体服务效益的最大化。为此，公共服务的供应链实现了从纵向一体化向横向一体化的扩展，形成了纵横交错、紧密复杂的“网链化模式”，对公共服务供给方式的变革产生深远影响。

[关键词]多元主体；程序分工；公共服务供给；网链化模式

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2015）10-0071-07

一、问题的提出

自19世纪80年代以来，席卷全球的新公共管理范式在世界各国范围内掀起了行政体制改革的浪潮。从大的方面来说，这一变革包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等。[1]其中，民营化成为了政府体制改革的主流趋势，政府更多地依靠民间机构，更少地依赖其本身来满足公众的需求，通过以公私伙伴关系的合作治理方式来提供公共产品服务和进行治理体制的创新。公共服务提供的合作治理实践正在逐渐改变着公共服务的形态和逻辑，促使人们去认真思考国家、市场与社会在公共服务提供中的重新定位与能力发展。

过去我国深受传统的行政垄断式公共服务供给模式的影响，从中央到地方的各个层级中，政府往往决定着制度供给的方式、程序、内容以及战略安排。单一的制度供给模式不仅将其他的社会主体排斥在体制之外，而且服务供给的高投入与低产出之间形成了巨大的反差。近些年，我国政府在职能转变的过程中通过引入市场机制和社会主体的参与，创新服务供给的方式，打破传统的官僚体制，实现公共服务的多中心化供给，取得不少的成就。然而，学界针对公共服务的供给问题大多数是集中于探讨公共服务的主体（who）、原因（why）、内容（what）等宏观现象，其实在微观层次上，对于如何供给（how）及其程序分工则关注较少。因此，进行公共服务供给程序分工的描述性分析，为制度供给提供有效的实践模式在当下具有重要的现实意义。

二、公共服务供给的宏观视角：多元主体

在实践中，我国公共服务的供给模式经历了从单一主体向多元主体供给的转变，大致包含了政府主导的供给模式、市场和社会参与的供给模式、政府-市场-社会的多中心供给模式。改革开放前，在中央高度集权的行政体制下，政府作为“无所不包、无所不揽”的全能式政府，通过政府包揽、分级承担、统一计划的方式来进行公共服务的供给。在非市场条件下，政府的自然垄断导致了过高的体制运行成本，同时计划分配的产品供给，既造成区域间公共服务“碎片化”的不均态势，又形成比社会有效水平更低的非市场产出。改革开放以来，我国开始探索社会主义市场经济的建设，重新调整政府与市场、政府与社会的边界，推进公共服务供给的市场化和社会化。一方面允许多种所有制的并存，让市场主体参与到制度供给的程序中来；另一方面，社会组织得到迅速的发展，有效地弥补了市场机制和政府机制在提供公共产品上的空白。不过这一时期市场化的改革仍处于探索时期，政府在市场化改革的进程中更多地发挥着“政府替代”的作用，通过强制性的行政、法律手段直接或间接地干预企业社会的运行机制和资源的合理配置。因此，市场和社会主体参与公共服务的供给具有明显的依附性。不过上世纪90年代以后，随着经济全球化、治理理论的深入发展，面对日益变化莫测的外部环境和多元化的公众需求，原先片面地依靠政府机制、市场的竞争机制或者是社会的志愿服务机制来进行公共服务供给的方式已经是捉襟见肘，公共服务供给往往是通过政府、市场和社会三者之间的合作伙伴关系得以实现。建立这种关系的一个潜在的逻辑在于，无论是公共部门还是私人部门，它们在公共服务的生产和提供的过程中，都有其独特的优势；成功的制度安排在于汲取双方的优势力量以建立互补性的合作关系。[2]

基于公共服务供给方式的回顾，不难发现制度供给模式实现了从单线条的科层结构向多元主体网络化结构的转变，总体上呈现出以下四种发展方向：

1.从权威机制走向协商治理

在传统的形式中，以权力为基础的供给机制是建立在规则、机构和政治等级之上的纵向模式，以行政命令和责任机制来控制制度供给的流程。政府与其他的主体，诸如市场、社会以及公民个人之间是非对称的依附与被依附关系。然而多元主体的网络化结构中，各主体间的地位发生了深刻的转移，主体间基于共同的利益目标而形成相互依赖、互利共赢的关系，政府以协商治理的方式来完善制度供给机制的重新再造。学者库珀认为：“不管这种协商治理指的是与被管制的企业进行谈判、与营利和非营利组织的服务合同、与任何其他政府机构的跨权限安排、与作为客户的公民的服务协议，还是政府组织内成员间的绩效协议，这样的管理在90年代不管是在保守的还是温和的政府下，不管是在发达国家还是发展中国家都得到了加强。”[3]

2.从内部化走向合同外包

公共服务供给的“内部化”是指政府将购买服务行为转移到政府的次级组织或者通过其依附性主体来完成公共产品的供给。例如在我国政府主导模式下发展起来的社会组织，政府机关与社会组织之间往往有着千丝万缕的联系，其中有相当一部分社会组织还是由事业单位改制转换而来，缺少了其应有的独立性和自主性。在我国，社会组织绝大多数时候反而成为政府职能部门的延伸，作为政府购买社会服务的承接者。这一情况造成了购买行为的“内部化”，即社会组织变成了与政府行政性质相同的“次级政府”，由此也带来了服务质量、费用合理性以及资金透明度等一系列问题。[4]如今，公私合作伙伴关系被作为一种新的制度安排，正改变着公共服务的生产和递送方式，有效地拓展了现有资源基础的供给能力。[5]政府将一些本需要自己承担的公共服务以合同形式承包给其他的社会主体去经营，以此来完成公共服务的制度供给。在经营性强、适合竞争性的项目上交由市场上的企业主体来参与服务提供，而在一些“市场失灵”和“政府失败”的空白领域则外包给志愿性的社会组织来服务，以此提高公共服务的有效性。

3.从低水平走向高绩效

政府单一主体的制度供给方式存在高度的垄断性，实际上在复杂的环境面前政府所需的信息与资源和实际现状之间具有明显的不对称性。政府财政压力不断增大、信息资源逐渐受限、公众需求现状不断膨胀等等，种种的压力都需要迫使政府采取高绩效的方式来改善制度供给的现状。多元主体的公共服务模式无疑成为最佳的选择，市场资本和社会资本的介入，大大减少了政府的公共开支，使得政府将有限的资源用于更多的其他公共事业；同时，多元主体之间的资源互补、信息共享有效地改变了单一主体资源不足的困境，使得公共服务在合作网络中实现增量式的提高，充分发挥资本、技术、专家、经验在网络环境中的规模效应。

4.从政府负责走向风险共担

在多元主体的公共服务供给模式中，政府通过公私合作伙伴关系来共同致力于公共产品的开发与提供，或者政府以合同外包的形式委托给其他的参与主体。这大大地减少了由政府独自承担社会公共服务的成本与风险。然而风险共担并不意味着政府责任的转移，政府作为合法的权威性机构，仍然担当着提供公共服务的主要职责，只不过供给服务方式的转变，使得机制运行的成本在复合型的网络结构中实现了风险与成本的分摊。各行为主体都需要树立强烈的责任意识和风险意识，保障在合作治理的网络中实现共赢。因此，政府的责任不仅没有淡化，而是发生了更为深刻的转变。政府开始需要关注合作关系的确立，规则的制定，合同外包的管理，外包服务的绩效测量和监管等内容。

三、公共服务供给的微观视角：程序分工

从宏观视角来看，公共服务供给是在平等协商、合作互惠的网络关系中依赖多元主体之间的相互作用得以实现。在“多中心”的合作伙伴关系中，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。然而随着社会分工的不断细化，公共服务供给的过程实际上在多元主体内部乃至跨主体之间发生了多个环节的外包与转移、分工与协作，形成了诸多制度供给的“服务供应链”。因此，程序分工为我们从微观层次观察服务供给的流程提供了新的视角。

程序分工何以产生？可以说，区分服务的规划者与服务的生产者是公共服务供给程序分工的前提条件。原先多中心服务供给的参与主体开始在“服务供应链”中扮演起角色的分工，成为了服务的规划者、服务的生产者和服务对象。为此，笔者特绘制了以下的流程图（图1）对“服务供应链”中的程序分工进行描述性分析。

从服务需求的输入到产出，从政府主体的垄断式供给到社会与市场机制的参与，公共服务的供给在整个服务供应链中可能经历了n次的程序分工才能得以完成。总体上包含了两个组成部分，第一部分我们将服务规划者与服务生产者的分离称为“初次分工”，这是程序分工的首要环节与初始阶段。服务的规划者一般是指政府，通常接受服务对象（公众）的利益诉求、确认公共服务的内容需要、制定服务供给的政策法规和提供必要的资金支持等。可以说，政府活动的范围不再是一项服务提供的“全能者”，而是明确地将其生产性的职能划拨出去，由其他的生产性主体来承担。正如萨瓦斯教授所认为：“政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题。”[6]

服务生产者则作为政府合同外包的承包人，通过组织生产来直接满足服务对象的需求。然而，对于服务生产者不能直接有效的生产内容，则还需要通过业务的分工与转移，交由其他资源优势的主体进行弥补和辅助，间接地满足服务对象的需求，即形成了“生产者内部的再次分工”。生产者内部的再次分工本质上是在初次分工之后公共服务供应链在生产环节上的进一步延伸与拓展。一般来讲，服务的生产者既可以包括企业、社会组织，也可以包括政府。政府并不总是服务的规划者，在不同的情景中往往扮演不同的角色，因此生产者内部的再次分工往往是发生在这三个参与主体的内部服务生产链，或者跨主体的内部分工与合作中（如图2所示）。大体上包含了以下几种情况：

1.政府内部的程序分工。这是所有供给方式中，最为基本和传统的方式。政府服务供给的链条一般是通过不同层级的政府和一线技术官僚的分工来实现公共服务。政府内部也有层级，不同层级政府之间要进行公共服务的职责分工。服务的同质性越强，就越应该由高层级政府来承担，由此产生的规模效应会更加明显；服务的同质性越弱，就越应该由低层级的政府来承担，以提高服务的针对性和有效性。[7]不同层级政府的责任分工是不同的，而一线技术官僚又将政府部门的要求通过专业的职业技能送达服务对象，形成了自上而下责任分工的扩散机制。

2.企业生产链内的程序分工。企业往往是服务生产的承接者，有效地承担着政府的合同外包，或者通过特许经营权参与公共服务的制度供给。然而承包政府服务的生产企业，它不可能拥有所有所需的资源，往往还需要通过自身上游和下游的企业或者同行业当中的其他优势竞争者来完善服务供应链当中的某些业务。其中担当服务生产者的核心企业将供应链中的每一个节点的优势者集合起来，实现服务供应链整体效益和产出的最大化。以北京四号线为例，北京地铁四号线是国内首例运用PPP（Public Private Partnership）模式建设、运营的地铁线路。其建设、运营的微观层面充分体现了企业服务生产者的内部分工。在地铁建设期，北京市政府通过招标的方式，与由北京市基础设施投资有限公司、北京首都创业集团有限公司和香港地铁有限公司共同出资组建的北京京港地铁有限公司签订合作合同，共同对北京地铁四号线进行投资建设。在服务供给中实现了规划者与生产者的初次分工。京港地铁有限公司作为地铁建设的“生产者”，但并不是完全依据它自身来完成地铁建设，而是将具体的生产者纳入到地铁建设中的各个环节，这就需要凝结其供应链中的上下游企业参与到公共服务的建设中来。地铁建设的供应商通常需要建设工程承包商、设备供应商、材料供应商等。可以看到地铁建设在初次分工之后再次进行了生产者内部的分工，将规划建设中的每一个重要环节再次交由行业内的出色企业分工合作完成。而在北京地铁四号线建成之后，2006年4月12日，北京市政府与作为特许经营公司的北京京港地铁有限公司正式签订了《特许协议》和《资产租赁协议》，并以这两份协议作为制度依据，北京地铁四号线公私合作项目正式确立，这标志着地铁在运营期间的初次分工的完成。而京港地铁将以租赁的方式获得由市政府投资的第一部分即土建部分的资产使用权，并享有30年的特许经营权。在这30年期间，由京港地铁运营北京地铁四号线，承担设备维修与维护、运营和管理。这个过程又是生产者内部再次分工的过程，京港铁路要承担起地铁运营期间监督管理的每一个环节的服务，为民众的出行提供良好的服务。

3.社会组织间的程序分工。作为弥补政府和市场机制的供给机制，在当下发挥着越来越重要的作用。尤其近几年，社会组织在社会家居养老服务、城市环境卫生、公益慈善中承担重要的角色。社会组织内部也形成了多NGO间的友好合作机制，并通过大批专业的社会工作者将公共服务直接提供给的广大民众。

4.跨主体内部协作的程序分工。不论是政府内部层级的职责分工、企业内部在生产供应链中上下游企业或者是同行业企业的内容分工，还是社会组织间自发的分工协作。实际上，跨主体内部的协作供给成为公共服务供给中的主要形式。在服务生产者中，任何一个主体的“服务供应链”都可能会与其他主体的“服务供应链”交织在一起进行分工合作，从而形成了紧密的网链式结构。例如在环境治理中，政府首先既可以作为规划者也可以作为生产者，通过强制性的税收、法律等手段对污染型企业进行“胡萝卜加大棒式”的惩罚。其次可以与环保NGO进行合作，将部分生产性的职能交由环保社会组织去做，实现在服务供给中的“初次分工”。环保NGO一方面可以通过新闻曝光等手段进行对污染型企业的问责；另一方面，它可以将职责分工进一步延伸到企业生产的供应链中，进行服务生产的“再分工”，与处在污染型企业供应链上的核心企业展开合作，由核心企业承担部分的责任，对供应链上下游的不良企业进行施压，促进污染型企业进行整治和治理。从这一事例中，我们可以看到跨组织间的协作服务，其制度供给的供应链是在多链条的分工协作中得以实现，具有高度的复杂性。公共服务的供给不仅涉及到单一明确的服务生产者，更会在服务生产者的内部展开一次又一次的分工，最终通过彼此紧密联系的供应链，将各节点的职责内容整合起来实现高绩效的制度产出。

四、公共服务供给网链化模式的生成及优势

从公共服务的需求到产出，我们知道任何主体都只能在服务程序中的某些环节拥有优势，只有网链中的各主体在优势环节上展开合作，才能取得整体效益的最大化。诚如图3所示，继公共服务供给的初次分工之后，公共服务的生产者内部都已形成各自纵向一体化的“服务供给链”。然而在虚拟的边框内，生产者的分工并不只是局限于服务供给的单链式结构，而是在跨主体的协作间实现了服务供应链的横向扩展，结成纵横交错、紧密复杂的“网链化模式”。

公共服务供给网链化模式的生成并不是生产程序中“服务供应链”的简单累加，而是由其遵循的基本逻辑。一方面依据网状的思维方式进行转变，原先单链式结构的服务供应链是在遵循线性思维的情况下，通过纵向一体化来实现核心组织对于服务生产过程的控制与管理，以达到服务效益的最大化和生产成本的最小化；而网链式结构的服务供应链是在多参与主体的范围内形成的战略合作与联盟，是横向一体化在不同服务生产主体间的扩展；另一方面，公共服务供给网链化模式的生成本质上是基于核心权力的扩散机制。从宏观层面，多元主体的供给模式是以主体间的平等协商为前提，但是从微观的程序分工来看，实际服务供给的过程中主体间的权力大小是不一致的。在服务供给的网链化模式中往往会存在一个核心权力主体，主要是作为政府合同的承包者。它能够对整个服务生产的网链进行资源整合和监督管理。在服务生产网链的各个单元中，如果哪一个程序单元无法接受新的挑战和任务，那么核心权力主体就可以放弃它，转而与服务网链中其他优势主体进行合作，以保持公共服务供给网链结构的动态性、平衡性。由此可见，这种基于权力关系而形成的服务供给网链，并不是单一“服务供应链”的无序组合，因为每一个主体都有自己的职责分工和能力要求。

当下公共服务供给的网链化模式作为一种实现服务生产协同和服务价值增值的主要载体，已经显现出其独特的优势。

1.弥补局部劣势，实现资源互补。在服务生产的网链中，通过生产者内部的程序分工与协作，可以有效地为生产者间提供一种节约交易成本的制度安排。学者Jonas Prager就曾指出：“事实上，没有一个私人部门能整合所有所需的资源用于生产，因为典型的私人部门正在逐渐承担有限数量的基本业务，而辅业务则委托其他外部的承包人完成。”[8]由此可见，作为服务生产者在其内部具体的操作化程序中出现了高度的分化，服务生产者可能是整个制度供给网链中的生产组织者，它在把握整体的服务供给方向下，自己承担公共服务供应链中的优势业务，而将非优势业务再次通过外包、协议或者合作转移到其他的优势主体。我们知道不同主体拥有完全异质的资源和核心能力，在服务供给的网链化模式中生产者内部的程序分工就是为了打破自身能力与资源的束缚，通过各主体相互之间的战略性合作，使彼此在更大范围内实现资源优化配置以及核心能力的互补融合。

2.保持优势专长，强化核心竞争力。服务生产者的核心竞争力是一生产者区别于其他生产者的重要标志，也是服务规划者进行服务供给招标选择的参考依据。Prahalad和Hamel认为核心竞争力是组织中的积累性知识，特别是关于如何协调不同的生产技能和有机组合各种技术流的知识。[9]一方面，组织的核心竞争力具有竞争性，不同的组织因其能力与资源的差异，往往在组织的核心领域进行能力的较量，以便在激烈的竞争环境中形成区别于他者的组织特色；另一方面，组织的核心竞争力具有不可替代性，它是组织在生产技术、业务水平、社会声誉上综合能力的体现。因此，要保持组织在服务网链中的某一分工环节上的竞争优势，关键是要保持分工内核心专长的竞争优势，而不需要在所有的分工环节上都进行专长的分散。因此，战略环节要紧紧地控制在组织内部，而非战略环节的许多活动可以通过多次外包的方式进行分工转移。这样在完整的服务供给网链中，不同优势环节上优势组织有效的分工协作就形成了服务绩效的价值增值。

3.促进生产周期变革，改善公众服务需求。当前公众对于公共产品要求的数量、质量、形式和内容越来越高，公共服务供给的压力不断增大。而单一化特色的服务产出已经远远不能满足现实多样化的需要。一方面，现有的服务产出难以满足公众“超需求”的俱乐部产品，在服务生产的过程中积压了诸多过往低效的公共产品，造成资源的浪费；另一方面，传统的服务需求反馈机制程序较长，往往需要经过服务的规划者，经确认之后再进行生产，难以对变化中的需求进行有效的回应。而通过服务供应网链中的程序分工，服务生产的周期发生了巨大变革，许多组织不再一味执着于承担服务生产的所有流程，而是直接将自己的辅业务交给专门的优势生产者，这样就大大缩短了公共产品开发和服务公众的时间。同时，服务对象利益反馈机制也大大缩短，能够直接将建议反馈给服务供应链的每一个环节主体，迫使其进行服务质量的改进与提高。

五、结语与展望

公共服务供给的网链化模式无疑是在服务供给的程序分工中实现了高度的整合，通过“服务供应链”纵向一体化和横向一体化的融合，有效地纳入了政府机制、市场机制和社会机制的作用，提高了公共服务的效率与质量。

然而公共服务网链化模式中的管理仍然面临着挑战。一方面，依靠网链中的程序分工来提供公共服务，那么就需要确定并明确指出谁将成为服务供给网链维系与管理的核心权力主体，增强核心权力主体的管理能力与技巧，以确保服务供给网链中的相关节点能够有效地履行其职能，并提高其优势服务的水平。另一方面，公共服务网链化模式的运行是依据一系列的合同外包转移而得以实现，但是合同管理仍然在实践中困扰着服务生产网链中的参与者。例如当网络的建立和集体运作带来灵活性的时候，责任的疏漏就发生了，它也使责任更加复杂。[10]因此，政府作为服务合同的发起者，有必要增强合同管理的能力。

总而言之，从多元主体的制度供给模式到公共服务供给的程序分工，是一种从宏观视角向微观视角的转移，是概念框架向具体操作层面的落实。它既有效地整合了服务供应网链中各环节的优势资源，以网链中多边的战略联盟与分工协作实现了整体绩效的最大化，又不断地回应民众的需求，真正地做到以公民为本。这种潜在的能力与价值势必对于公共服务供给方式的变革产生深远的影响。

参考文献：

[1]埃莉诺・奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].余逊达、陈旭东译.上海：上海三联书店，2000.

[2]余晖.管制与自律[M].杭州：浙江大学出版社，2008194.

[3]菲利普・库珀.合同制治理――公共管理者面临的挑战与机遇[M].竺乾威等译.上海：复旦大学出版社，2007：50.

[4]王浦劬、[美]莱斯特・M・萨拉蒙等著.政府向社会组织购买公共服务研究――中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010：28.

[5]BroadbentJ.GrayA.and JacksonP.M.（2003）″Public-private partnershipseditorial″Public and Money ManagementVol.23 No.3pp.135-136.

[6][美]萨瓦斯.民营化与公司部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002：68.

[7]郁建兴、吴玉霞.公共服务供给机制创新：一个新的分析框架[J].学术月刊，2009，（12）.

[8]Jonas Prager，Contracting our government servicesLessons from the private sectorPublic Administration Review1994542p176.

[9]Prahalad E SHamel G.The Core Competence and the Corporation.Harvard Business Review 1990683.

[10]Eugene Bardach and Cara LesserAccountability in Human Service Collaboratives-For WhatAnd to WhomJournal of Public Administration Research and Theory1996197.