完善高校学生校内申诉制度的思考

高校学生校内申诉是指学生对学校作出的涉及本人权益的处分或处理决定不服，向学校提出的意见和要求。《教育法》第42条第4款规定：“受教育者对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提出诉讼。”2005年的《普通高等学校学生管理规定》第五章“奖励与处分”中也明确了学生校内申诉制度。各高校在此指导下也纷纷建立了自己的《校内申诉处理规则》，但经过一年的试行，效果并不尽如人意。究其原因，既有制度本身的缺失、不周问题，也与传统的学生维权意识有关。本文仅就校内申诉制度问题发表一些看法，以期能对该制度的完善和学生权益的更好实现做一些有益的探讨。

一、高校学生校内申诉制度的立法主旨

“良法善法必由善良之人所制”，规章制度制定的好坏以及实施中的效果最关键的是人的问题，说得具体些就是人的意识问题。因此考察高校校内申诉制度制定问题，必先明确学校和学生的关系定位问题。学生与高校的法律关系的争执由来已久，在此问题上基本形成了公法上的特别权力关系和教育法上的教育契约关系两大论点。公法上的特别权力关系强调的是一方支配而另一方服从的关系，高校作为国家授权主体行使着部分国家行政职能，会有很多具有重大影响的和有法律意义的行为针对学生而出现，如对学生的惩戒和颁发学业证明书等公法上的权力行为。教育法上的教育契约关系是以“依法治教”法治原则为基石，依据宪法和教育基本法确立的学校和学生平等主体地位的法律关系，目的是为了保障受教育者学习权利的充分实现的一种特殊契约关系。[1]

在高教制度改革层出不穷且更加人性化和国际化的背景下，高校与学生的法律关系当是用教育法上的教育契约关系来主导高校生活的全部，将学生作为平等主体来对待，才符合“以人为本”现实发展的需要。高校校内申诉制度的制定行为是上述两大论点互力的过程，通过特别权力关系所赋予的职能用教育法上的教育契约关系理念来修正公法上的特别权力关系行为。对于特别权力关系易于扩张的特点，应当更加着重强调平等的教育契约理念，在建章立制的导向上应当更加关注这种关系的倾向问题，确立正确的权义观和人本思想，吸收学生参与立法，明确特别权力关系下客体对象的主体地位，保障弱势主体的正当权益。完善的学生申诉制度至少应起到以下作用：真正保障学生合法权益，避免学生合法权益保护的缺失与缺位；教育学生学习懂得以合法合理的方式保护自身权利，以申诉的方式实践民主与法治精神；改善学校治理结构与治理方式，达到校园法治的目标。本着有错必纠的思想，公开、公平、公正对待客观事实，严肃、认真、平等的解决问题，通过完善的校内申诉制度保障学生和学校的合法权益，维护正常的校园秩序。本文系徐州建筑学院2005院级青年基金课题《高校学生权利与义务研究》（编号：JYA 3 05-18 ）的子课题成果。作者为项目主持人。

二、高校学生校内申诉委员会组成与运行

高校学生校内申诉制度是通过建立有一定代表性的申诉委员会来对有关的申诉问题进行调查和裁断，但申诉制度试行一年来，有的高校申诉委员会还只是停留在制度规定上，既未有正常的工作机制，也没有配套的工作人选。突出的问题反映在：一是申诉处理委员的组成缺乏科学性：有的高校照搬教育部的《普通高校学生管理规定》第60条第2款规定，笼统规定学生申诉处理委员会由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成，体现了对工作的不负责任；有的虽然明确了各类人员的组成，但对教师代表和学生代表的选择方式没有明确，缺乏工作的细致性。二是工作方式，大多学校都没有对申诉处理委员会如何作出评判结论规定具体的方法，是少数服从多数原则还是申诉处理委员会主任决策，是绝对多数原则还是相对过半数即可，是公开举手表决还是秘密投票表决，是当场表决还是会后秘密表决等，缺少明确具体的规定，给申诉处理工作的公正性带来很大的影响。三是学生申诉处理委员会的决定对学校而言并不具有最高的权威，这与教育部的学生管理规定是一样的，即需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。将学生申诉处理委员会定位在一个为学校进行调查的角色上，使申诉处理委员会并不能尽到一个终局裁判的职能，违背了学生校内申诉制度建立的终极目的，并不能真正建立完整的校内申诉处理制度。

申诉委员的组成是否科学和工作权限是否明晰，以及裁判的效力问题关系着申诉制度建构的成败。如果学生感到上述三个组织架构方面的问题都不够合理，学生的选择可能就是直接进行校外申诉和到法院诉讼解决，原先初衷很好的校内申诉制度则会流为形式，并不能真正实现其公平公正的解决问题的宗旨。

为更好的发挥申诉处理制度的作用，教育部应当着重强调这项校内救济底线制度的意义，并明确校内申诉处理委员会的裁断权威，赋予高校学生申诉处理委员会在此问题的终局裁决职能，而非仅是学生处理决定职能部门的“家长”。学生申诉处理委员会在组成人员上应当由相对中立的院校领导、有关部门负责人、教师代表、学生代表和校外特邀代表组成。人数应当为单数，其中半数以上必须由临时选择的教师代表和学生代表组成，其余成员在申诉处理委员会常任成员中选择。临时教师代表和学生代表分别由学校教代会和学生委员会推荐。申诉处理的决定采用当场无记名投票和相对少数服从多数的原则进行。学生申诉处理委员会在审议申诉和对申诉案件作出决定时，作出处分决定的单位负责人采取回避制度。

三、高校学生校内申诉受理范围

根据《中华人民共和国教育法》第42条第4款规定：“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提讼。”其申诉范围包括受教育权和民事权利的人身权与财产权，但其所言申诉应当属于校外向教育行政主管部门提起，似不包含校内申诉问题，而且学生对学校给予的处分问题仅能提起申诉而无诉讼也是一大缺憾，也是导致当前学生诉讼母校而常不予立案的主要原因。新《普通高校学生管理规定》第五条规定：“对学校给予的处分或处理有异议，向学校或者教育行政部门提出申诉；对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提讼。”另外在第五章中规定：“学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。”这两项关于学生申诉问题的规定存在着立法上的不够周延，前项含混的规定申诉包含受教育权和民事权利，后项又通过更加明确的方式即规定各校申诉处理委员会的受理范围限制了学生民事等权益的申诉可能。各地和各高校所建立的申诉处理规则和新《普通高校学生管理规定》的第五章基本一致，这导致了学生申诉处理规则作为和谐解决学校与学生纠纷分歧的校内救济底线出现了功能的不完整，出现了权益申诉救济方式的两元化，导致校内方式的申诉处理作用有限。

为充分全面发挥校内申诉的作用，构筑稳固的校内救济底线，包括国家的教育基本法和教育部的《普通高等学生管理规定》以及各高校的校内申诉处理规则，都应当进一步解放思想，统一认识，修正申诉的相关规定，扩充申诉受理的范围，改变当前仅限于纪律处分的规定，将宪法和教育法以及作为平等主体存在所必需的其他权利受到校方以及校方工作人员职务行为侵犯的情形都纳入到申诉受理的范围，如关于受教育权受侵犯的行为，侵犯合法财产权的行为，侵犯人身权的行为，侵犯知识产权的行为以及现在的处分行为。通过涵盖全面的学校侵权行为，将现行的制度建设更进一步的推向深入，使学校的自身侵权行为得到较为全面的纠正，解决传统学生权益救济两元制方式下的弊端，及时全面的消解高校和学生的矛盾纠纷，构建高校与学生的和谐关系。

四、高校学生申诉受理环节问题

高校学生申诉处理工作是对学生权益进行校内救济的最后一道程序，包括案件的受理和处理，以及特殊的听证程序。案件的受理是启动申诉处理工作的前提，当前各高校的申诉处理规定都对受理环节作出了规定，但仍然存在很多缺陷：未明确受处理学生有被告知进行申诉和听证的规定；缺少对学生申诉材料准备工作的指导等人性化的措施。

高校学生申诉受理关系着后续工作的开展，完善受理程序是增进该项制度的公信力的前提。本着关爱学生和换位思考的角度，在申诉受理工作上应当在以下两个方面进一步加强：一是校内申诉处理规定中应当进一步明晰人性化管理和爱护学生的相关规定，由于学生相对学校来讲是弱势群体，其科学知识、社会阅历和处世方式与校方工作人员相比有很大的差距，学生在准备申诉的时候可能会存在着很大的困难，比如不熟悉申诉的程序和听证的过程，证据材料的准备能力欠缺，寻求法律和校规的能力不足。这些如不通过外界的帮助，单靠学生很难完全实现，这就需要处于中立地位的申诉处理委员会予以指导和帮助，使申诉事项的事实情形能得到客观、真实的再现，为后续的裁断工作奠定公正的基础。二是明确处理机关告知受处理学生申诉的强制义务，使学生申诉渠道畅通，使申诉的程序公正得到完整实现。同时对于学生因为客观原因无法在既定的时限内提出申诉请求，申诉处理规定应当赋予其延期的必要。

五、高校学生校内申诉处理程序问题

处理是整个申诉工作的核心，它包括申诉处理的方式，申诉处理的依据，申诉处理的程序，申诉处理的时限，申诉处理与后续救济行为的衔接等。在申诉处理方式上是书面审查还是公开听证进行，这关系着双方权利的实现程度，当学生申诉材料齐全，事实无疑义，仅是对处理结论有不同意见可以采用书面审查的方式，除此之外的原则上应当通过听证的方式进行，尤其是学生申请听证和两人以上的共同行为以及原处理结论为留校察看、开除学籍、退学的，更应当通过谨慎的听证方式进行，以保证能完整、充分地查清事实，公正、公平的进行裁决。

在处理时限上，应当予以明确两个方面，一是申请听证的时间，二是处理的时限。在申请听证的时间上应当给予学生充分的准备时间，学生因特殊原因经说明的可以申请延期举行听证，但申请延期应当受到一定的限制，凡是有学生家长和人的情况以及以申请延期为拖延时限借口的都不应当允许延期，同时延期所耽误的时间不应当计入申诉处理的时限。在处理时限方面应当规定一个明确具体的时间界限，参照国家行政处罚的申诉时限规定，一般应当为60天，期限届满如未作出申诉处理决定的，学生可以径行校外申诉和提讼。

听证一般应当公开进行，应当提前三天将听证会的时间、地点公布，方便同学和老师旁听，公开听证既是对听证工作的监督也是对学生进行相关教育的极好机会。但涉及个人隐私和国家秘密以及学生申请不公开进行的应当不公开。

同时在处理过程中应当注意保护申诉学生的受教育权益，但凡涉及开除和退学的决定情况，应当持相对谨慎的态度。在这两种情况下如果强调申诉期间不停止处理决定的执行，则有可能在处理决定不适当的情况下造成无法补救的结局，所以涉及到学生申诉事项关系到受教育权的实现问题时，应当允许其继续在校学习，直至申诉处理这最后一道校内救济程序完结时为止。

六、证明责任的归属

证明是指有关当事人查清、阐明和确定申诉处理事项事实的活动。证明活动是一项复杂的活动，它包括收集证据、审查判断证据、推定、认定事实等。申诉处理裁断公正的前提和基础则是要使待证事项达到事实清楚、证据确凿的证明程度，如果因为各种原因导致无法还原事实的本来面目或存在无法消除的疑义时，则需要明确此不利后果的归属，证明责任即是解决这一问题的标准。这一术语来自国家的诉讼行为，一般是把证明责任归属于强势机关，目的是通过此责任分配方式来保护弱者，使强势机关在作出决定时更加严谨和负责任。在高校的校内申诉活动中为确保原处理结果更加公正，在无法查清事实和出现疑义时，也应当明确这一证明责任的归属，不利的后果应当由校方来承担，从而确保学生弱势主体利益的有效维护。

校内申诉处理规则虽然已经建立，但仍然存在很多的不足和缺陷，为了更好的发挥其作用，有必要对相关的规定进行进一步的梳理，推动“依法治校”和“以人为本”教育理念的深入实践，为和谐校园的建设发挥重要作用。