西方工作福利制度对中国促进就业的启示

摘要：通过回顾工作福利制度在西方发达国家的演进，指出社会学界支持与反对工作福利制度的理论基础，具体分析新西兰、美国、瑞典的工作实施情况，并分析工作福利制度的特点及实施效果，找出其中存在的问题。最后，总结出其中规律性的经验，应用于中国的社会救助政策和促进就业政策中，以积极的社会政策代替消极的福利给付，通过强制性措施实现工作伦理观念的树立，实现福利事业从公益性向工作导向性的转变。

关键词：工作福利；社会福利；福利改革；启示

中图分类号：F271文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）04-0091-02

一、西方国家工作福利制度的演变

工作福利是西方文献中的Workfare，从本质上可定义为：福利发放是有条件的，其条件是领受人必须有工作或是必须接收安排的工作。“工作福利”一词最早出现在美国约翰逊政府于1967年开始实施的“工作激励项目”中。西方国家工作福利制度经历了一系列的改革。美国的工作福利改革以TANF制度为例。TANF制度要求各州必须达成以下条件：提供救助给低所得家庭；透过增进工作，职业培训以及鼓励婚姻的方式逐步减小领受福利者的依赖程度；预防并降低非婚生子的现象；增加并维持正常婚姻关系的家庭数目。

工作福利制度未来的发展，很大程度上取决于全球的经济发展。现阶段，全球经济正处在从经济危机中慢慢正常的状态，工作福利制度应重点关注激励问题，只有激励适当，才能减小受助者的边际税率，解决其投入初级劳动力市场的后顾之忧，使工作福利政策顺利推行，并发挥其预期的作用。另外，要强调资格标准制定合理并严格审查，福利期限整体应趋向缩短。最主要的是，福利工作制度是与其他政策多管齐下，相互协调的，唯有如此才能达到最大效用。

二、西方国家工作福利制度的评析

（一）西方国家工作福利存在的问题

工作福利政策在实施过程中有其自身的缺陷，要解决这些问题我们应在实践中慢慢探索。首先，由于工作福利的惩戒性特征给受助人以威慑，他们有时不得不接受可能并不公平的就业安排，他们从事同等的工作却换来低于正常就业者工资很多的待遇。其次，现行的工作福利制度因为细节安排不合理而对缓解贫困作用有限。以美国的TANF来说，它没有考虑到因工作时间变动和工作更换频繁带来的收入损失和新增的隐性成本。最后，基于如同沃尔夫所说的尊严与公平的问题，美国尼克松政府对以前的工作福利制度做了以下的改革：要废除不利于工作、损害家庭并使福利领取者丧失尊严的制度，代之以就业培训和鼓励工作的项目。1986年众议院提出的《走向自由之路：增强美国贫穷家庭的力量》的报告更加强调这一改革方向。

（二）西方国家工作福利制度的效果

由于工作福利政策的实施，西方国家对失业者的社会保护的政策框架发生的明显的变化，产生了很好的效果。在过去十几年里，荷兰的紫色联盟引入的改革措施不仅降低了福利待遇的总体水平，对有特殊需求的人群提供了额外的援助，而且在很大程度上调动了那些依赖福利生活的人们去寻找合适工作的积极性。在2000年，美国的AFDC计划实施初期，所有的数据都充分证实了1994―1999年期间福利领取者的人数明显减少了44%。①关于原福利受助者推出福利计划后的出路问题，1998年GAO（美国审计总署）的一项研究对可以代表全美典型情况的七个州进行了调查，其结果显示，原福利受助者进入劳动力市场的比例急剧上升。

三、西方国家工作福利制度对中国的启示

从救助对象看中国的社会救助情况，中国的救助对象以前以老弱病残的无劳动能力群体为主体，而今有劳动能力者及其家属已成为中国低保救助对象的主体。如果说针对无劳动能力者的社会救助政策主要是考虑如何、更好地满足政策对象的实际需要的话，那么针对有劳动能力者的社会救助政策则不仅需要考虑如何满足政策对象的实际需要，而且需要考虑宏观政策对微观个人就业行为的影响，防止对宏观政策个人就业产生负面效应。

中国的就业情况，从劳动领域角度看，未进入劳动领域的劳动力主要分流成两极，一极是学历和技能都很低的群体，另一极则是学历或技能比较高的群体。前一极的失业原因毋庸置疑，后一极失业或许令人疑惑。

（一）西方国家工作福利制度对中国社会救助的启示

工作福利在国外是主要针对社会救助的政策，虽然就贫困和反贫困问题而言，中国与西方福利国家有着很大差异，但工作福利的理念在中国一些具体的社会保障项目中亦有体现，例如在城镇低保制度中，就要求在就业年龄内且有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受低保待遇期间，应当参加其所在的居委会组织的公益性社区服务劳动，并可以享受政府提供的公益培训、职业介绍等公共服务，且如果无故拒绝政府部门提供的就业机会三次以上者，原则上将中止低保待遇给付。因而，中国目前的社保体系虽然没有明确提出工作福利理念，但不少政策规定与工作福利理念是不谋而合的。而且随着中国国力的增强和政府对社保工作的重视，中国的福利水平将进入一个充分发展的时期。

1.以积极的社会政策代替消极的福利给付。中国也曾实施过类似工作福利的低保条例，要求有劳动能力的低保对象参加公益性社区服务并出台了相关惩罚措施后引起大众的极大不满，认为享受低保是公民应有的权利。工作福利并没有否认公民的这种权利，只是改变了传统的观念，不把获得低保看成是不附加任何条件的权利，工作福利重在帮助受助对象增加社会责任感和工作伦理观念，同时我们也应重视以人为本的培养方法，保障公民权利，使社会救助维护社会弱势群体利益、实现“应保尽保”的目标实现。因此，在中国，要增强福利受助者的社会责任感，以积极的社会政策代替消极的福利给付。

2.对福利受助人分类实施救助。因为福利受助者是一个异质性群体，不能一概而论，否者要付出高昂的政策成本。中国福利制度建设中存在着不少“一刀切”的情况，在很大程度上导致了低政策绩效。在欧美工作福利的实行中，有很多项目是“选择性”的，对于不同的人，不同地区应作区别对待，指定不同的具体计划。在中国的很多促进低保人群就业的培训中，有很多由于不适合失业人员接受能力而无效或低效，这就致使高成本的浪费。因此，我们应该对受助人群进行分类救助，以求救助质量。

3.重视发展有酬工作体验。除了强制性社区工作体验项目之外，还要重视发展有酬工作体验。这种工作福利形式在中国发展还很不成熟，主要原因在于：政府部门对有酬社区工作体验项目的成本还无法进行有效控制，在进行目标选择时又时常倾向于短期目标而非长期性目标。其实，地方政府和社区领导应该在对有酬工作体验项目的成本和收益之间进行清晰的核算之后 积极发展这种相对于强制性工作体验来说，对参加者的未来也就是项目结束后的收益有更大帮助的有酬工作体验项目。同时，在监督和强制有劳动能力的被救助参加工作活动的同时加强对被救助者的培训，提高被救助者的劳动技能，使被救助者的收入和就业率在项目结束后依旧可以保持稳定。

（二）西方国家工作福利制度对中国就业政策的启示

在中国，失业人员中大部分人有工作能力并且愿意工作，但没有工作机会，就业难是造成“经常性失业”构成趋于定型的重要原因，从他们自身来说是他们的工作技能与劳动力市场的需要不适应。因此，政府的社会福利机构在向困难群众发放福利救助金的同时，应当采取积极、主动的行动，将福利投资重点由公益事业转为“人力资本投资”。对福利受助者只有工作要求而没有技能培训，这样的政策是有缺陷的。所以，工作福利制度对中国的就业政策有如下启示。

1.实现就业政策从救向人才资本投资型的转变。工作福利政策是西方国家福利改革的主要方向，其实质是进一步调整国家、个人之间的责权关系，增加个人的社会责任感，鼓励个人对自己的行为负责，使失业人员通过劳动与培训后较快地转变为工作者。值得我们借鉴的是，工作和培训是工作福利政策的核心内容，特别是技能培训对于失业人员改善困境、增强自信心和竞争能力具有重大的意义。因此，要把教育和培训作为福利政策的重点，实现就业政策从救向人才资本投资型的转变。

2.就业扶持政策应该更加重视福利受益人就业能力的提升。就业扶持政策应该更加重视福利受益人就业能力的提升，不能因单纯追求就业率的上升而将政策重心置于扶持就业方面，导致“旋转门”现象的发生。同时，还有一种与“旋转门”现象类似的“气球”效应也应引起注意。 “气球”效应在中国社会保障制度改革的历史上并不鲜见，例如失业保障能力不足而导致的养老保险压力增大（提前退休人员增多），低保制度保障能力不足而导致的失业人员难以向最后一道保障网过渡等等。“旋转门”现象和“气球”效应的存在，要求我们应审慎地对待社会改革中的工作激励，并从整体和长周期的视角客观评估政策绩效。

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