科研院所事业单位预算管理研究

20世纪的90年代初期，随着国家的财政体制初步变革，社会主义市场经济初步萌芽，预算管理逐步引入到科研院所等事业单位，并以内部预算管理为基础。这种萌芽状的预算管理，还是脱离不开计划经济体制的烙印。随着国家财政体制改革深化，国家科技体制改革发生变化，以科学研究为主的事业单位改革逐步提上日程，在改革不断深入的过程中，科研院所等单位不得不引入竞争机制，这就使原来靠吃国家财政的科研院所的生存与发展的环境发生了根本的改变。科研院所等机构已由过去的“纯科研”向“产-学-研”一体化转变，其经费来源也由单纯依靠国家财政向多元化渠道转变。改变过去那种层层切“蛋糕”的经济管理模式，建立一种适合现代科研院所发展方向，实现各种资源配置科学，保障经济效益最大化的经济管理模式，科学、合理、便于操作的全面预算管理就显得尤为重要。

一、科研事业单位预算管理的特点

其一，预算管理体制大多以“统分结合式”为主要形式。在这种预算管理体制下，内部组织机构是二维平面管理方式，是自下而上的树状结构。单位能够通过及时调整内部结构来适应外部环境的变化，这样就使科研院所等事业单位能够根据外部客观条件的改变而做出必要的反应，同时也能使各部门之间相互支撑，使各部门之间的人员交流成为可能，为内部人才的发展提供一个支持的平台，较好地体现了以人为本、共同促进、科学引导、和谐发展的人本主义管理要求。在这种预算管理体制下，预算的编制基本上采用“二上二下”的方式。“一上”是各基层预算责任主体根据本主体年度工作任务将年度预算上报预算主管部门；“一下”是预算主管部门根据共年度总工作任务、总预算规模自上而下下达各预算责任主体的预算控制目标；“二上”是各预算责任主体再将下达的预算控制目标结合工作任务进行调整，在预算控制目标范围内将新编制的年度预算上报预算主管部门；“二下”是预算主管部门将最终审定的各预算责任主体的预算方案下达到各预算责任主体，作为其年度预算目标具体落实。采用这种“二上二下”的预算编制程序，能够保证总目标的有效实施。

其二，预算管理以“成本费用控制”为核心。目前预算执行的好坏，预算目标的实现与否，是以成本费用的消耗为考核依据。在这种前提下，预算方案的编制就是以成本费用预算为起点，预算控制就以成本费用的实际消耗程度为控制主线，预算绩效考评就以成本费用的执行率为主要指标。是在单位任务明确、资金有保障的前提下，根据以往年度历史资料，结合物价上涨因素、劳务性支出上涨因素、非资金消耗因素等确定预算指标体系，再将预算指标体系中各指标分解落实到各预算责任主体，通过预算责任主体的成本费用消耗来达到预期任务目标的一整套过程。由于科研院所等单位的事业性质和工作任务特点，决定了其完成基本工作任务的经常性经费和完成特定目标的专项经费基本上是有保障的，而且这部分资金来源主要是以中央财政拨款或地方财政拨款为主，不必为经费是否有保障担心。正是由于经费来源于财政拨款，制定科学合理的预算标准，严格预算标准的执行，不随意扩大成本费用支出范围，不随意提高成本费用支出标准，使国家财政资金发挥出最大效益，是当前科研院所等单位预算管理的重中之重，也就必然把“成本费用控制”提到预算管理的核心地位。

其三，预算管理板块复杂化、多元化。科研院所事业单位预算管理的根本目的是为了确保科研任务的顺利完成，预算管理工作也要围绕着中心工作去做。然而，一些大型的、组合式、集团式的科研单位由于种种因素，由专项业务、科学研究、职能管理、后勤保障、技术支撑、社会公益和生产几个模块构成，不同模块的工作性质是完全不同的，对预算管理的实现目标、预算指标的分解、预算考核的办法都不相同。

二、科研事业单位预算管理目前存在的问题――以A研究院为例

A研究院是一家以国家财政资金支持为主的科研单位，为了适应国家财政体制改革的要求，按照中央本级预算管理要求，实现中央部门预算的改革，但目前单位的预算管理与国家预算管理政策还存在着较大差距，主要问题是未能结合A研究院管理工作实际，将预算管理作为实现A研究院改革与发展目标的组织手段和管理工具。

第一，缺乏统一的预算管理机制。预算管理机制不完善、不健全的要表现在职能机构重叠，预算管理政出多头，预算管理的职能不能有效统一。A院具有预算管理职能的部门主要是财务资产部门、专项业务管理部门和基本建设部门。其中财务资产部门主要负责事业经费预算、住房改革支出预算、离退休经费预算和事业收入（支出）预算管理；专项业务管理部门负责科研经费预算、业务保障专项经费预算和其他（地方、横向、社会）专项经费预算管理；基本建设部门主要负责中央计划内基本建设投资计划、地方基本建设投资计划和自筹基本建设投资计划管理。单从A研究院本身的预算管理设置上来讲，其预算管理的职能分散，造成了预算管理上的缺位、重位和漏位，从预算管理机制上讲，预算管理职能的分散、不统一，从而导致了预算管理内容不科学、不全面、不统一、不完整。在这种预算管理体制下，各部门只负责各部门的预算管理内容，各自只按照自己的经费来源、管理模式、职责范围来编制预算、安排预算，而没有一个统一、全面的内部综合预算，从而导致预算管理缺乏统筹、综合，各部门的预算执行都无法全面反映A院的整个年度的预算收支情况，无法发挥预算管理的统筹协调作用。

第二，对内部综合预算管理的认识不足。由于无法站在全局的高度来组织协调，各部门只是按照自己职责范围内的工作内容和要求，编制自己“份内”的年度收支预算，这样编制出来的预算在执行起来往往存在着偏差，与A院整体发展要求不相适应；预算编制的主要目的是为了完成经费来源的落实，而不是把预算执行的有效性放在重要位置，预算执行的效果也往往被忽视；各部门编制的预算是分块的、割裂的、不完整的、缺乏必要联系和有机统一的，对单位决策者来言，往往会起到错误引导的作用。

第三，预算执行过程中没有坚持全面预算这一最重要原则。由于预算职能的交插重叠，预算的编制又缺乏有效的统一，预算往往没有按照预算管理的基本要求，对以前年度的历史资料分析不够，预算收入、支出没有涵盖单位所有内容的经济事项，各部门在编制各自的预算过程中，只考虑的是本部门预算管理职责范围内的工作内容，预算的编制和报送也都是“单线联系”，存在着预算申报过程中出现重报、漏报的现象，导致部分预算内容出现有预算无支出、有支出无预算的情况，甚至出现非主观套取国家财政资金的违法行为。

三、科研院所等事业单位预算管理中完善对策

其一，对科研院所等事业单位按照其性质建立分类预算的管理方式根据事业单位的性质差异，其职责、目标和任务也各不相同，宜采取各不相同的内部预算管理方式。科研板块的预算管理的目标是推动科研任务的完成，要充分发挥科学技术人员的主观能动性，在确保国家财政预算资金安全的基础上，尽最大可能发挥国家财政资金的前沿引导作用，把有限的资金用在刀刃上，为国家培养更优秀的科研人才队伍，出更多更大的科学成果，进一步为社会经济的发展服好务。基本建设板块的预算管理目标则是要在做好充分的可行性研究基础上，为单位的基地规划和后续发展做好准备，如何在改善职工办公环境、保障科研设施、促进队伍建设方面做好调查研究，把基本建设资金管好用好。基本收支板块的预算管理目标则要以如何提高竞争力，保障单位稳定、发展为第一要务。将预算管理的内容切块分解，划分为各个责任中心，对各责任中心的预算执行情况进行绩效考评。通过绩效目标的实现来督促预算目标的落实，通过绩效考证的办法，将科研院所多年来无法破解的激励机制得以实现。

其二，科学合理编制基本支出预算和项目支出预算。基本支出预算要在反复调研的基础上，对历史资料进行充分分析，结合单位年度内工作任务内容和可能发生的人员变化、物价变动、国家财政政策变动和单位会计政策变动的前提下，对各项费用内容进行分解测算得来的。项目支出预算则要求项目承担单位的项目（课题）组，对项目技术方案进行充分论证，对工作量和可能影响项目预算内容的有关技术条件进行前期调研，再按照预算编制的要求按内容编制项目预算。

其三，强化预算执行率的监督。为了使执行的预算内容按编制要求实施，需要强化对各责任中心预算执行情况的监督和反馈，主要是从支出内容、支出标准、是否随意调整、专项审计、财务收支审计等方面进行监督，出现错误及时改正，出现偏差及时修正，保证预算目标的顺利实现。

参考文献：

［1］刘俊勇：《全面预算管理：战略的观点》，北京中国税务出版社2005年。

［2］陈静、刘懿德：《“不同全面预算管理模式的比较与分析》，《理论界》2005年第8期。

［3］殷旭东、汪恩华：《我国军工经济发展过程中的体制缺陷及其对策探悉》，《集团经济研究》2007年第8期。