青海水务产业分析

水务产业，是指由原水、供水、节水、排水、污水处理及水资源回收利用等形成的产业链。水的生产、净化和供应关系到国计民生，和电力、煤气等行业类似，属公用事业范畴，具备防御性行业的特点，产品需求相对稳定，有良好的流动性和回报稳定等特点。但长期以来，水务行业由政府垄断，市场化程度低，水价与水的价值严重背离，导致水务行业总体处于微利甚至亏损状态。为了扭转这种不利于水务发展的局面，青海省绝大部分州县成立了水务局及由水利系统实施一体化管理，并取得了明显的成效。

一是改善了水务业的外部环境。实施水务管理后，水务部门统筹辖区内城乡水资源优化配置，统一调度地表水与地下水，保障城乡供水安全。水务一体化管理有效解决了水资源开发利用各环节的合理衔接。通过水资源联合调度和优化配置，使供水水源和水质的保证率有所提高。

二是提高了水资源开发利用效率。充分发挥了水利工程的综合效益。水环境得到明显改善。实施水务管理后，水务部门更有条件统筹解决城乡供水、节水、排水、治污及污水处理回用等各方面的关系，进一步提高了水资源的开发利用和保护水平。三是加快了水务市场化进程，特别是加快了供水企业的整合。一些州县(市)将原来分散、多头管理的城市供、排水整合，实行供、排水一体化改革，提高了管理和服务水平。四是有效地解决了水资源管理中职能交叉、政出多门、效率低下、权责不清等问题，理顺了关系，责任意识和服务意识显著增强，提高了管理效能。

但青海水务产业存在的问题也不容忽视，主要有：

一是水务行业起步晚。市场化程度低。青海水务行业和全国其他水务行业特别是供水行业一样长期采取政府垄断经营，行政色彩浓厚，相比其他行业起步较晚，且经营上形成了亏损、财政补贴的恶性循环模式，使企业的商业运作与管理创新受到限制，行业经营效率不高、盈利能力低微，缺乏市场活力。以2002年和2003年西宁市自来水经营状况分析为例，2002年其销售利润率为7．71％，净资产收益率为2．97％，成本费用利润率为8．98％；2003年其销售利润率为7．5％，净资产收益率为2．78％．成本费用利润率为8．5％，供水业仅实现微利。而来自国家统计局的报告则显示，1999年外资在我国最有利可图的产业是自来水厂，其利润、成本比率达24．48％。实际供水作为一项地域垄断性较强的公用事业，应具有较高的利润率，但由于我省水务行业的市场化程度不高、水价形成机制不合理等因素，从而造成行业利润率不高的局面。

二是水务一体化管理的程度不高。虽然青海大部分县市已成立水务局或实施水务管理，但城市供水、节水、排水、污水处理回用等几个方面依然存在相互脱节问题，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用，政出多门，致使水务市场一体化发展缺乏政策法规的保障。如湟水流域水资源匮乏，加之近年来工业和城镇的发展，排污量日益增加，水体污染加剧，严重影响着沿岸群众的生产生活。但在水资源管理上至今仍沿用计划经济时的模式，地下水由地矿部门管理，地表水由水利部门管理，城市管网由城市建设部门管理。给水资源的统一管理和合理开发造成了诸多不便。实现“引大济湟”调水后，涉及湟水流域的水资源管理问题就更复杂。格尔木地区是我省的主要工业区之一和最具潜力的资源开发区，但水事活动多头管理，水资源利用率低，污染日趋严重，已严重影响了经济社会的发展。

三是运行机制不合理。水价与成本背离。长期以来形成的计划经济体制条件下的建设、运行、管理机制制约了水务产业的发展。水务市场投资机会的多少，投资收益的大小关键取决于水价。但在计划经济体制下，政府一直是水务投资运营的主体。在这种体制下，水没有真正被视为商品，没有形成吸引各方面资金进入水务行业的政策机制。受各级政府财政预算制约，水务行业投资不足，水价偏低，虽然近年来我省的水价进行了一定的调整，但由于基价低，调整的幅度小，水价的绝对值不是很高，尤其是水利工程水价低于供水成本，致使供水单位处于亏损或保本微利经营。四是供水设施老化，跑、冒、滴、漏现象严重。

以往城市水务企业主要由政府直接投资、直接管理、直接定价、直接经营、直接补贴，从实践中看，随着城市化的快速发展，城市水务设施，尤其是供排水设施完全由政府承担是不现实的，政府既当裁判员又当运动员也是WTO规则所不允许的。因此城市水务行业必须实行政企分离，建立高效率的政府监管机制和企业经营机制，正确处理水务局与水务企业之间的关系，为此，笔者认为青海要建立水务管理体制，完善水务监管机制，发展水务市场，通过市场化的方式进行城市水务的建设、运营与维护，具体应抓好以下主要环节：

一是建立水务良性运行机制。水务运行机制的目标是从封闭型、垄断型水务向开放型、市场型水务转变，逐步建立水价形成合理化、项目投资多元化、企业运行市场化、行业监督法制化的良性运行机制。

二是建立合理的水价形成机制。多年来，由政府投资、管理、定价的供水业水价格带有极强的福利性及公益色彩，运作方式仍带有明显的计划经济色彩，忽视制水成本，现行的水价构成中包含了一些行政性收费和城市增容费，而且价格偏低，没能真正反映成本，导致供水企业处于经营亏损或保本状态。自上世纪90年代至今，西宁市城市居民用水的平均价格虽然从每吨0．2元提高到1元多，但对于供水企业来说，这个价格仍不能反映其制水成本，更不用说污水处理费用了。西宁市的水属国家二类水，硬度高、PH值高，直达每户居民家中的自来水都是抽取地下水并经过过滤等一系列处理后，从数十公里长的管道中运送而来。自来水的处理、管网改造、维修费用都很大。西宁市自来水水费现在每吨1．42元，其中包括排污费0．3元，水资源费0．01元等；我省绝大部分工业企业用水基本采用的自备水源，水利部门每吨仅收取两分钱的水资源费，而许多外省市，这项收费每吨已达到3块钱。且在工业和生活用水方面多实行了超额累计加价制。通过水成本测算后得出，在西宁市每立方米水价只有达到1-1．2元才可实现还本付息，加上第一污水处理厂实现正常运营需要的每立方米1-1．2元的污水处理费，居民水价必须达到2―2．4元，企业才能实现良性循环。尽管我省进一步提高水价会受到各方面制约，但按照目前每立方米1．5元的水平计算，城市居民用于水费的支出不到整个消费支出的1％，水价调整仍然有很大的空间。为形成科学合理的水价机制，建立有效的污染防治筹资机制，应取消水费上的各种附加费，将污水处理费纳入水成本。只有打破传统的行政命令式水价机制，鼓励多方投资，才能形成一种市场化的水

价机制。

三是建立多元化的水务投融资机制。要积极创造条件促使民间资本和海外资本流入水务行业，重点鼓励和吸引社会资本和外资投向城市水源工程和净水厂、城市污水处理和回用设施的建设与运营。亦可组建城市水务资产经营公司。多渠道、多元化解决水务投资问题。与此同时还要出台措施，鼓励各种资本投入水行业，投资主体只要有一定的自有资本金(一般不低于投资成本的20％，其他80％贷款，20年还清)投资水行业，可保证投资资本有8％的回报。通过市场化运作，一方面使城市污染、水污染得到有效控制，同时也增强居民的节水意识。

四是建立水务现代企业制度。建立“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度，使水务企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人主体和市场竞争主体。由国有资产管理局或国有资产经营公司负责对水务国有资产进行的监管和水务局对供水、排水、污水处理等水务经营企业进行的行业监督管理相结合，用委托人与被委托人之间的资产纽带关系取代传统体制下政府与企业之间的行政隶属关系，水务企业在遵循严格统一的行业监管条件下，成为享有自主经营权的法人实体。

对水资源管理问题突出地区的水事活动管理机构进行整合。建议省政府对湟水流域和格尔木地区水事活动管理机构进行整合，实行统一管理，促进经济社会的可持续发展。

五是加快“引大济湟”工程实施

青海全省水资源总量居全国各省区第27位，到2010年，青海将进入偏枯水年，全省缺水将达5．4亿立方米，到2020年，缺水将上升到6．1亿立方米。由此而言，青海水资源并不丰富，属于贫水省份。特别是湟水流域，水资源量只有20．7亿立方米，仅占全省总量的3．3％，人均和亩均占有水量只有800立方米和469立方米，分别为全国平均水平的1／3和1／4，该地区水资源开发利用却高达61％，据预测，到2020年，该流域水资源可开发利用将达到85％，届时，年缺水为9．4亿立方米，是我省严重的资源型缺水地区。因此，建设“引大济湟”工程已成为青海水利建设的头等大事，同时，也将给青海水务业带来巨大的发展机遇。

(作者单位：青海省都兰县水务局)